한국 사회정책 체제의 젠더계층화 논리와 여성의 사회권

Abstract

The thesis analyzes the gender stratification of Korean social policy, and then discusses its implication for women's social rights. This study analytically divides the social policy regime into two parts : the dass regime and the gender regime. The latter is consisted of benefits that secure the family members from the family-related risks such as their loss of breadwinner income, loss of personal income through pregnancy. The former is based on benefits that protect income through pregnancy. The former is based on benefits that protect "individual citizens from the risk of loss of earned income. Based on this framework, this thesis analyses the policy logic of gender stratification underlying the rules of eligibility of each regime. First, the class regime allocates the public resources according to the principle of contributions and needs. Social insurance schemes based on the principle of contributions intend to embrace those who have stable positions in the labor market on the one hand, and on the other, public assistance programs based on the principle of needs intend to secure those who fail in the market. Even though the principle of social contributions and needs might not have the intention of discriminating between men and women, their results appear as men=social insurance schemes an women=social assistance programs. Such a gender stratification within the class regime actually stems from "gender-neurality" that does not fully recognize the importance of care work carried out by women in the private sphere of the home. Second, regarding gender regime, a male-breadwinner assumption reflected in Korean social policy shows some contractions. For instance, occupational pensions schemes targeted for the groups of government employees, school teachers and the military, as well as the Industrial Accident Insurance intensify the male-breadwinner assumption, since the schemes are designed to protect and de-commodify the dependents of male breadwinner by granting them generous benefits. However, the National Pension scheme, the Health Insurance for self-employeds, the Employment Insurance and the public assistance programs for lone mothers with low incomes superficially employ the assumption, as their levels of benefits are too low to support the dependents. Regarding public financial support for women with children, in Korea, there is no universal maternal benefits that cover full-time caregivers. To access maternal benefits, women have to fulfill one of the two additional qualifying conditions, labor market status. Even though the numbers of childcare facilities have been dramatically increased since the middle of the 199Os, it was not accompanied by the direct involvement of the state in the provision and funding of services. The childcare services are marketized and funded childcare services are confined to families below the poverty line. The assumption of these policies 1s that the care responsibility is the private. Therefore, the responsibility for childcare is allocated to women whose prime place is defined as the private sphere of the home. This thesis defines such a type of gender regime as a "superficial breadwinner regime" that supports male breadwinners and their dependents only in a limited way In the superficial breadwinner regime care work is primarily located in the private sphere, and then, unpaid. As a result of that, the class and gender regimes incorporate only for women in poverty, such as lone mothers with low incomes. The rest of women are excluded from the consideration of Korean social policy.;이 연구는 한국 사회정책 체제의 젠더계층화 논리를 분석하고, 이것이 여성의 사회권에 대해 가지는 함의를 논의하였다. 이를 위해 사회정책 체제를 직접적인 시장소득 상실의 위험으로부터 사회구성원을 보호하는 급여들로 구성된 계급체제(Class regime)와 가족관련 위험과 가족의 기능을 지원하는 급여들로 구성된 젠더체제(gender regime)로 구분하여 각 체제의 수급권의 규칙 이면의 젠더계층화 논리를 분석 하였다. 한국 사회정책의 계급체제는 기본적으로 기여(contributions)와 욕구(needs)의 원칙에 의해 공적 자원을 분배한다. 사회보험은 철저한 기여원칙에 의해 유급 노동시장에서 안정적 지위를 차지하고 있는 인구층을 통합하고, 공공부조 제도는 욕구원칙에 의해 시장에서 실패한 인구층을 통합한다. 기여와 욕구의 원칙은 그 자체 성별을 축으로 한 차별화 원칙을 내재화하지 않고 있음에도 불구하고 남성과 여성은 각각 "남성= 사회보험층, 여성=공공부조층"으로 다른 프로그램으로 통합된다. 계급체제 내의 이러한 성별분리는 양육자 역할에 대한 인식을 통한 여과과정을 전혀 거치지 않은 채 유급노동 시장 내 지위가 그대로 반영된 결과이다. 사회보험은 양육책임 없이 유급노동 시장에 안정적으로 고용된 노동자를 전제하는 수급권의 규칙을 통해 여성의 통합을 강하게 배제하며, 공공부조는 욕구와 부양원칙의 결합을 통해 남편없는 여성가구주 가구를 통합한다. 계급체제의 이러한 배제와 통합의 기저에는 남성이든 여성이든 유급 노동시장 내 지위 또는 법정 빈곤충의 요건을 충족시킨다면 성별과 관계없이 동등하게 적용된다는 의미에서 '성중립성'(gender-neutrality)의 논리가 작용하고 있다. 젠더체제의 부양자 가정은 한국 사회보험 중 가장 오랜 역사를 가지는 특수직역연금과 산재보험에서만 일관되게 관철되고 있으며, 민간을 대상으로 하여 뒤늦게 도입된 국민연금, 건강보험 지역가입자, 고용보험 등 사회보험과 저소득 모자가정 지원 프로그램의 부양원칙은 제한적이거나 형식적이다. 즉 특수직역연금, 산재보험의 경우 피 부양자 급여에 대한 관대한 자격부여를 통해 노동시장 밖의 인구를 제도 내로 통합하고 부양자 부재시 높은 급여수준을 보장하여 시장에 대한 의존을 약화시킬 수 있는 잠재력을 가지고 있는데 비해 후자의 경우 부양자 지원 급여가 형식적이고 낮거나(국민연금 가급연금, 국민연금 유족연금), 아예 가족 내 부양자 지위를 고려한 급여가 없다(고용보험). 건강보험은 적용범위 확대 과정에서 제도 내적 불일치를 보이는 경우이다. 건강보험은 확대가족에 기초한 방대한 가족개념을 전제하면서도 직장가입자의 소득없는 가족원에게만 '피부양자' 지위를 인정하고, 지역가입자의 실질적인 피부양자에게는 보험료 납입 연대의무를 부과함으로써 실질적으로 별도의 보험료 부담없이 급여 혜택을 받을 수 있는 '피부양자'의 범위를 제한한다. 한편, 모성과 양육자에 대한 재정적 지원은 욕구와 노동시장 지위라는 부가적 조건을 전제로 하는 선별주의 제도 내에서만 이루어지고 있다. 모성급여는 모성에 기초한 사회권(social rights)이라기 보다는 모성으로 인해 손실된 소득을 보상하거나(산전 산후휴가 급여, 육아휴직급여), 저소득층 모자가정의 양육·교육비의 극히 일부를 보조하는 잔여적 제도일 뿐이다. 모든 어머니들에게 보편적으로 제공되는, 전업 양육자(full-time caregiver)를 포괄할 수 있는 보편적 급여는 없다. 그렇다면, 양육자(carer)의 노동시장 참여를 지원하는가? 90년대 중반 이후 한국의 보육 서비스는 양적으로 확대되었지만, 서비스와 재원에서 국가의 직접적 개입과 역할의 강화를 수반하지 않았다. 보육서비스는 상품화되었고, 보육 서비스에 대한 재정적 지원은 법정 저소득층에 제한된다. 이러한 정책 이면의 전제는 자녀양육은 기본적으로 '사적' 문제라는 것이다. 이 논문은 양육자에 대한 재정적 지원없이, 보편적인 공적 보육 서비스를 제공하지 않고, 형식적으로만 부양자를 지원하는 이러한 젠더체제의 유형을 "형식적 부양자 체제"로 개념화하였다. 몇몇 사회정책에서 발견되는 부양자(피부양자) 급여의 흔적이 한국 사회정책 체제 내에서 제도적으로 인식되고 있는 가족에 대한 유일한 가정이지만, 부양자 가정에 기초한 급여에 대한 까다로운 자격부여와 낮은 급여수준으로 인해 가족 내 지위와 연계된 불완전한 권리를 통해서 조차도 피부양자는 탈상품화 되지 않는다는 의미에서 "형식적"이다. 다만 특수직역연금의 경우는 예외적으로 "강한 부양자 가정"에 의해 부양자의 역할을 지원하고 부양자 부재시 가족 내 지위에 기초하여 피부양자를 효과적으로 탈상품화 할 잠재력을 가진다. 양육자에 대한 인식이 고려되지 않은 채 유급 노동시장 내 지위를 여과없이 반영하는 계급체제의 성중립성과 젠더체제의 형식적 부양자 가정은 결과적으로 빈곤충의 가장인 여성만을 사회정책에 통합하고 많은 여성을 사회정책의 사각지대에 방치한다. 한국 사회정책 체제 내에서 여성은 노동시장 참여와 노동시장 내 지위를 통한 개인적 수급권을 보장받지도 못하고, 전통적 부양자 가족에 대한 가정 하에 피부양자로서, 양육자로서 수급권도 갖지도 못한다. 양육책임 없는 노동자로서의 사회보험 수급권을 갖지 못하는 여성들은 가족 지위와 연계된 사회정책 급여를 통해 남편에 의존하기보다는 남편의 시장소득에 의존한다. 사회정책에 대한 서구 페미니즘의 주된 공적 지점이 되어 왔던 부양자 모델가족에 대한 가정이 형식적인 것에 불과하기 때문이다. 피부양자로서의 수급권온 남편의 권리를 매개로 한 파생적 권리(derived rights)라는 점에서 불완전한 속성을 가지고 있고 이는 복지국가가 여성을 통합하는 방식에 대한 서구 페미니즘 비판의 주된 초점이었다. 피부양자로서 수급권을 유지하기 위해서는 부양자와의 가족관계를 유지해야 한다는 조건이 부과된다. 그럼에도 불구하고 부양원칙에 기초한 피부양자로서 수급자격 부여는 노동시장 밖에 있는 인구층을 제도 내로 통합하고 부양자 없는 가족을 시장의 위험으로부터 보호할 수 있다는 점에서 실질적 젠더이해(Practical Gender Needs)와 접맥된다. 여성의 노동시장 참여 또는 노동시장 참여를 통한 개인적 수급권 확보가 용이하지 않은 한국 사회의 현실적 여건을 감안해 볼 때, 비교적 최근에 도입된 몇몇의 제도들에서 형식적으로 관철되는 부양원칙은 부양자 없는 가족을 시장에 방치한다. 이는 곧 강한 부양자 모델 국가보다 편모 가족의 빈곤이 더욱 악화될 것임을 의미한다. 부양원칙은 전략적 젠더이해(Strategic Gender Interest)의 관점에서 볼 때 제거되어야 할 사회정책의 원칙임에 분명하지만, 사회정책의 형식적 부양자 가정은 "보살핌(caring) 책임있는 노동자"를 전제로 한 사회정책 프로그램의 발달을 전제로 할 때만, 장기적으로 지향되어야 할 전략적 젠더이해에 (Strategic Gender Needs) 부합할 수 있다.