여성 정책의 여성주의적 실행 전략에 대한 연구

Abstract

본 연구는 한국의 여성정책이 그 급속한 발전과 확장에 비해 아직 뒤쳐져 남아있는 영역으로 여성정책의 ‘실행’을 주목하였다. 한국의 여성정책 발전과정에서 ‘정책의제 형성’과 그에 따른 ‘제도화’에 있어서는 놀라운 성과를 거두었지만, 여성정책의 ‘실행’은 충분히 연구되지 않았고 현실적으로도 많은 한계가 있다. 이 논문에서는 이와 같은 여성정책의 문제점을 ‘형식성’으로 개념화하고, 이의 극복방안을 탐구하고자 하였다. 그러나 한국 여성정책의 급속한 발전 가운데 여성정책의 형식성 문제가 제기되고 있음에도 불구하고, 여전히 여성 정책 연구에 있어서 실행에 대한 연구보다는 이 문제를 새로운 정책 인프라와 평가의 보완으로 해결하려는 연구의 순환론에 빠져있는 문제가 있다. 이러한 실행에 대한 상대적 무관심은 ‘정책이 수립되면 기계적으로 실행될 것’을 전제하는 고전적 집행 이론을 의도하지 않게 전제하는 셈이다. 이것은 성별화된 정책환경 속에서 끊임없는 정치적 투쟁이 일어나는 여성정책의 속성과 전적으로 배치되는 것이다. 이 논문에서는 한국의 여성정책이 지속적으로 발전하고 여성정책이 당초 의도한 바대로 전환적 성격을 달성하기 위해서는 이제 여성 정책 실행 과정의 변화가 필요하다고 주장하였다. ‘실행’을 통해서만이 정책 계획시 의도한 여성주의적 목표가 현실화될 수 있기 때문이다. 이에 따라 이 연구에서는 연구자의 문제의식과 경험, 그리고 사례분석을 바탕으로 전략을 개발함으로써, 여성정책의 형식성을 극복하고 주류의 전환이라는 여성주의적 목표를 달성하는데 기여하고자 하였다. 이를 위해 연구자는 여성정책 실행이 그 전환적 성격을 달성하기 위한 여성주의적 정책실행이 되기 위한 전략을 모색하고자 하였다. 연구방법은 유사한 정책 목표를 가지고 유사하게 설계된 기관들이 정책 실행에 따라 어떻게 다른 실행의 양상을 보이며, 다른 결과를 낳고 분화되는가를 비교 연구하여, 이를 통해 여성주의적 정책실행 전략을 찾고자 하였다. 좀더 구체적으로는 문헌조사와 인터뷰 기법, 그리고 참여관찰방법을 함께 사용하였다. 실행 과정은 그 속성상 연구자의 접근이 쉽지 않은데, 중앙정부와 지자체의 정책 현장에 대한 연구자의 참여관찰 경험이 도움이 되었다. 연구자는 이 연구를 통하여 여성주의적 가치가 정책실행 과정에 내재화되는데 필요한 요소들을 파악하여, 여성정책 실행이 여성주의적으로 재구조화가 되기 위한 전략을 구성해 보고자 하였다. 연구 결과 본 연구는 여성정책 실행이 여성주의적으로 재구조화되는데 필요한 핵심적인 전략을 크게 리더십과 헌신, 양육 관점의 내재화, 지지체계의 작동, 열린 의사소통이라는 4가지로 범주화하였다. 이 네 가지 전략은 모두 여성주의 가치에 기반 하여 구성되는 것을 전제로 하며, 상호 밀접하게 연관되어 있다. 첫째 전략은 리더십과 헌신이다. 성별체계로 구축된 가부장적 정책환경 속에서 여성주의적 정책목표를 관철하기 위해서는, 매순간 내려야하는 정책결정 과정 속에서 여성주의적 목표를 향해 흔들리지 않는 중심역할을 하는 리더십이 중요하다. 이것은 여성주의적 목표에 대한 헌신과 열정을 포함하되, 전문성에 기반한 권위를 바탕으로 개방적 네트워킹을 이끄는 여성주의 리더십이다. 둘째, 여성주의적 정책 실행을 위해서는 프로그램 설계와 실행에 있어 양육적 관점의 전면적 도입과 체계화가 필수적이다. 여성정책 프로그램의 실행을 통해 여성들이 변화하고 성숙하며, 그 결과 사회를 변화시키는 주체로서 성장하는 것을 기대하는 관점을 의미하는 것으로, 이를 ‘양육’으로 개념화하였다. 셋째, 여성정책이 지지 체계로서 작동되도록 하는 전략이다. 지지 체계는 양육적 관점을 바탕으로 실제 성별화된 사회에서 형성된 여성의 변화와 성장이 일어나도록 지원하는 체계이다. 본 연구대상에서 여성정책의 실행과정 속에서 지지체계는 사람에 대한 지지, 기술에 대한 지지, 환경적 지지의 세 차원으로 구성된다. 이때 지지 체계는 여성친화성과 여성주의적 헌신의 결합을 의미한다. 넷째, 앞의 전략들의 실행을 가능하게 하는 중요한 요소로 열린 의사소통이 있다. 서로 간에 대한 지지에 기반한 개방적인 의사소통은 여성주의적 비전을 정책 행위자들이 공유하고 소통하며, 새로운 정책을 개발하고 실행으로 연결하는 주요한 방법이다. 본 연구에서 제안한 전략들의 의의는 다음과 같다. 이 논문에서 제안하고 있는 여성주의적 정책실행의 전략은 정책실행 과정에 직접적으로 영향을 미치는 체계이다. 즉 정책 과정을 가장 단순하게 정책기획-실행-평가로 본다면, 여기서 제안하는 전략들은 정책과정 전체를 통괄적으로 바라보며, 동시에 실행 과정 자체를 재구조화하는 방식이다. 기획-실행-평가의 3단계로 이어지는 정책과정론이 시간 순서상의 흐름에 따라 구성된 것이라면, 이 논문이 제안하는 전략은 정책 과정 전체를 다른 차원- 즉 가치의 차원으로 재구조화 해낸다. 또한 이 전략을 통해 실행을 재구조화 하게 되면 각각의 실행 주체와 과정이 세력화될 것으로 기대할 수 있다. 정책실행 주체인 여성의 세력화, 조직의 세력화, 직원의 세력화, 그리고 프로그램 자체가 세력화될 수 있을 것이다. 이 연구는 여성정책 연구에 있어, 여성정책의 제도화와 함께 진행되는 탈정치성을 비판하고 ‘세력화 관점’에 기반한 연구를 시도하였다는 의미가 있다. 일반적으로 여성단체는 주요 정책 행위자에 포함되지만 일반 여성은 제외되어 왔는데, 이들을 주요한 행위자로 포함하여 일반 여성들이 세력화되어 주체화될 수 있는 가능성을 보였다는 의의가 있다. 보다 근본적으로 이 연구는 정부 정책에서 최근 주요한 흐름으로 대두되는 신자유주의를 기반으로 한 신공공관리론과 그 기본 가치인 효율성 가치에 정면으로 도전하며, 양육관점의 중요성을 강조하였다. 신자유주의가 전제하는 패러다임 안에서 여성주의의 정책 목표를 달성하는 것은 거의 불가능하다. 자유로운 원자적 개인을 전제로 경쟁과 시장의 원칙을 중시하는 패러다임은 성별화된 사회에 대한 문제인식을 가지고 사회의 근본적 전환을 요구하는 여성주의의 문제의식을 수용할 수 없기 때문이다. 이 연구는 기존에 형식적 실행을 극복하고자 한 연구들이 대부분 직원 교육과 평가를 강조하는 한편, 예산과 법, 조직 등의 정책인프라와 같은 대안을 제시하는 것에서 한걸음 더 나아가서, 정책 실행 자체를 재구조화하는 방식을 찾고자 했다. 지속적인 갈등과 투쟁에 대비한 여성주의적 전략과 자원이 전략과 자원이 없다면 여성정책은 여성주의의 전환적 잠재력을 상실한 채 형식적 실행만이 남을 것이다. 여성정책은 그 실행 과정을 통해 지속적으로 기존 가치에 도전해야 하며, 새로운 가치에 기반한 새로운 실행 방식을 만들어, 차별적 성과를 만들어 낼 필요가 있다. 이 연구의 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 여성정책 실행 영역의 중요성을 부각하고 연구의 필요성을 제기하였다. 여성정책의 경우 여성주의 가치관이 기존의 성별화된 사회를 전환하고자 하는 정치적 목표를 갖고 있기 때문에 실행 영역에서 가부장적 공격에 노출되고 좌절될 위험도 많다. 따라서 여성정책 연구와 실행 모두에 있어서 설계, 평가 못지않게 실행이 중요한 영역으로 대두되어야 한다. 둘째, 여성주의적 정책 목표가 정책현장에서 달성되기 위해서는 정책에 있어 여성주의적 관점을 유지하는 것이 가장 중요하다는 점을 도출하였다. 여성주의적 관점으로 정책실행이 재구성되어야 할 필요성과 이를 위해 본 연구에서 제시한 전략들은 최근 우리사회에서 강조되는 성주류화 전략과 연관되어서도 중요한 정책적 함의를 지닌다. 셋째, 이와 연관하여 여성정책 실행과정에서 부딪치는 정치적 갈등의 장에서 여성주의 관점에 대한 헌신이 필요하다는 점이다. 이것은 조직 리더의 개인적 차원에서 만이 아니라, 조직 전체가 여성주의적 목표를 명확히 하고, 그러한 방식으로 구성되는 것을 의미한다. 이를 위해 조직 문화와 의사소통 방식, 구성원들의 전문성과 여성주의적 관점이 중요하게 대두된다. 그런데 이 전문성은 헌신이 뒷받침 되지 않으면 매우 갈등적인 정책 실행의 장에서 무력화되기 쉬우므로 전문성과 헌신은 같은 비중으로 중요하다. 넷째, 여성주의 정책의 모든 과정은 여성을 세력화하는 방식으로 구성될 필요가 있다. 정책대상이나 정책 수단이 중요한 것이 아니라, 여성주의 관점을 바탕으로 구성되어 여성들의 세력화에 기여할 수 있도록 정책의 모든 과정이 구성되는 것이 중요하다. 이 연구에서 도출된 전략들은 궁극적으로 여성들을 세력화하는 정책 목적에 기여하는 전략이기도 하다. 다섯째, 여성정책을 설계하고 실행할 때 이와같은 여성정책의 정치성을 인식하며 전략적이어야 한다는 함의를 제안한다. 여섯째, 이 연구는 우리사회에 잠재적으로 존재 가능한 여성정책의 반여성주의적 가능성을 우려하며, 여성정책의 형식화를 예방하고 여성정책의 전환적 잠재력을 현실화시킬 수 있는 전략을 고민했다는 점에서 의의가 있다. 우리사회 현실에서 여성정책은 계속해서 발전하는 한편 끊임없이 저항에 부딪치고 있는데, 그 과정에서 언제든지 가부장적인 백래쉬에 직면할수 있다. 여성정책을 하나의 법적, 행정적 제도로 간주하고 ‘객관적 연구대상’으로만 파악하고 탈정치화하는 관점이 등장할 가능성이 있는데, 우리는 이에 대해 진지하게 대응할 필요가 있다. 일곱째, 본 연구는 유사한 정책수행기관들에게 수범사례를 제시함으로써 유관 정책실행의 발전을 위한 정책적 시사점을 제공한다. 이 연구는 지방자치단체의 여성 기관으로 대상이 한정되어 있으므로, 다양한 여성정책 실행에 일반화 할 수 없다는 한계가 있다. 또한 정책실행 과정에는 다양한 정책 주체들이 참여하는데, 한국에서는 의회나 행정기관 못지않게 여성단체나 언론이 중요한 역할을 하였다. 그러나 본 연구 대상의 특성상 의회와 행정기관의 역할이 강조되고 상대적으로 언론이나 여성단체의 역할은 본격적으로 포함되지 못한 한계가 있다. 이 연구는 여성주의적 실행 전략을 개발하는데 있어서, 정책 실행과정에 연관된 모든 행위 주체들 중에서 정책 실행의 일차적 주체인 정책실행 기관을 중심으로 살펴보았다. 향후에는 다른 주요 행위 주체들인 의회나 정부, 여성단체들에 대한 연구를 통해 그 실행 전략을 개발할 필요가 있을 것이다. 또한 이 연구는 계획과 실행, 평가와 환류로 이어지는 정책과정에서 실행에만 초점을 맞추었는데, 사실상 이것이 분리된 것이 아니고 상호 영향을 미치므로, 향후에는 정책과정 전체를 포괄하는 전략을 연구할 필요가 있다. 이를 바탕으로 정책과정 전반과 주요 행위자 전체를 아우르는 여성주의적 정책실행의 전략을 개발한다면 주류의 전환이라는 여성주의적 목표에 한층 더 가까이 나갈 수 있을 것이다.;This research was conducted in an attempt to focus on the implementation of feminist policy, which has lagged behind comparing with such a rapid development and expansion of general feminist policy in Korea. Through the procedure of development of feminist policy in Korea, astonishing accomplishment has been achieved in "making policy agenda" and "institutionalization", but its implementation has not been fully studied. In fact, the study on the implementation has been under certain limits. In this research, I tried to conceptualize such a problem with "formality", and seek how to overcome the problem. I used the term 'feminist policy' as it includes women's policy and gender policy, and as it emphasize its transformative nature. Even though the issue of the formality in the feminist policy has been raised through such a fast development of feminist policy in Korea, there still remains a problem that we fall into a circular argument by trying to resolve this matter with a new policy infrastructure and complement of assessment, not with study on the implementation of the feminist policy itself. Such relative indifference to the implementation is unknowingly based on the premise of the classical implementation theory where it is supposed that "if a policy planning is once established, it would be automatically implemented as it is planned". That is totally opposed to the nature of the feminist policy where consistent political struggles have been taking place in gendered policy environment. In this paper, I insisted "we need change in the implementation process of the feminist policy in order to make it possible the sustainable development of Korean feminist policy and the accomplishment of its transformative nature as the feminist policy was first supposed to be". In accordance with this idea, I tried to help overcome the formality in the feminist policy and achieve the feminist goal of the conversion of gendered society by developing strategies on the basis of my experiences and case studies. To do that, I tried to seek a strategy with which the implementation of feminist policy becomes feminist implementation of the policy to be able to achieve its transformative nature. In terms of methodology, I studied in comparison in what way a number of organizations, which were designed in a similar way with similar policy goals, have showed different aspects in implementation, different results and differentiated in according to their policy implementation process, so that I could set up a strategy for feminist implementation of policies. In detail, I used three methodologies such as research of papers, in-depth interview and participatory observation. Even though it was not easy for a researcher to get an access to information about the process of implementation because of its nature, my experiences in participatory observation of the scene of policy in the central and local government was helpful. I tried to establish a strategy, which was able to re-structuralize the implementation of feminist policies in the way of feminism, by finding out factors which were necessary to internalize feminist values into the process of the policy implementation. As a result of the study, I categorized the key strategies, which were necessary to re-structuralize the implementation of feminist policies in the way of feminism, into four sectors such as leadership and commitment, immanentization of the perception on caring and nurturing, dynamic operation of supporting system and open communication. It is the premise that those four strategies are all built on the basis of the feminist value, and they are all closely interconnected. First strategy is leadership and commitment. In order to accomplish the goals of feminist policies in the patriarchic policy environment built on the gender-discriminative system, what is important is leadership that plays a key role while going straight toward feminist goals without wavering in a circumstance where policies are made at every moment. The leadership includes commitment and passion to the feminist goals, and is also the feminist leadership that leads open networking with authority based on professionalism. Second, in order to implement feminist policies, it is essential to fully introduce and structuralize the perception on caring and nurturing in design and implementation of policy, projects, or programs. The perception on caring and nurturing means a perception expecting that women can change and mature through implementation of feminist policy program, and, as a result, grow up to be a subject capable of changing the society. I conceptualize this perception as "caring and nurturing". Third strategy is to help the feminist policy operate as a supporting system. The supporting system helps women change and grow on the basis of the perception on caring and nurturing in a gendered society. In this study, the supporting system in the implementation process of feminist policies consists of support for human, support for skill and environmental support. At this juncture, the supporting system means the combination of gender-sensitive and feminist commitment. Forth, open communication is an important strategy to help make it possible three strategies mentioned above. Open communication based on support for each other is a major way to help policy actors share and understand feminist visions, and develop new policies and lead them to implementation. The strategies suggested in this study have meanings as follows. The strategy for feminist implementation of policies, which is suggested in this paper, is a system to have a direct effect on the process of policy implementation. It means that while a policy process is simply regarded as a sequence of policy planning-implementation- assessment, the strategies suggested here are the way to have an overview of the whole policy process and re-structuralize the process of implementation at the same time. Policy process theory composed of three stages such as planning- implementation-assessment is constructed in accordance with the order of time. Instead, strategies suggested in this paper re-structuralize the entire policy process into another dimension, the dimension of value. Also, through the strategy for feminist implementation of policies, it is expected that each agent and process of implementation can be empowered. Empowerment of womon as a agent of policy implementation, empowerment of organizations, empowerment of employees, and empowerment of the program in and of itself can be achieved. This study has a meaning that, in terms of the study on the feminist policy, it has criticized de-politicization of the feminist policy, which has been advanced with institutionalization, and tried study based on "the perception of empowerment". In general, women's organizations are included in major policy actors, but individual women have been excluded. This study has included the individual women among the major actors and showed the potential that common women can also be empowered and become the subject. More basically, this study placed emphasis on the perception on caring and nurturing, while standing against the new public management theory based on neo-liberalism, which has recently been rising as a major trend in governmental policies, and its fundamental value of efficiency. It is almost impossible to achieve the goals of feminist policies within the paradigm premised on the neo-liberalism. The paradigm, which puts emphasis on competition and market principle on the premise of the free atomic individual, cannot accept the critical mind of feminism that demands a fundamental transforming of the society with a critical mind against the gendered society. In this study, I tried to find out a way to re-structuralize the implementation of policy itself, stepping forward out of the existing way where most of researchers have put emphasis on education and assessment of staffs, while showing alternatives like policy infra-structure including budget, law, and organization in order to overcome the formality of implementation. If there are no feminist strategies and resources prepared for consistent conflicts and struggles, in the feminist policy would remain perfunctory implementation while losing the transformative potential of feminism. Feminist policies have to keep challenging against existing values and gendered society through the process of implementation, and need to accomplish distinctive results by making new implementation methods based on feminist values. Policy implications in this study are as follows. First, I raised the importance of the implementation sector in the feminist policy and the necessity of study on it. Because feminist policies have a political goal to convert an existing genderd society with feminist value, they are highly likely to be exposed and collapsed to patriarchic attack through their implementation process. Therefore, both in study and implementation of the feminist policy, we need to place as great emphasis on implementation as on design and assessment. Second, this study delivered a conclusion that it is one of the most important things to maintain feminist perspective in policies in order to achieve the feminist policy goals in policy scene. The necessity that policy implementation should be restructured in accordance with the feminist perspective, and strategies suggested in this study for this purpose have an important policy implication in relation to gender mainstreaming strategy which has recently been highlighted in our society. Third, in relation to this, commitment to the feminism is necessary to overcome political conflicts made through the implementation process of feminist policies. It means that not only a leader of an organization but also the whole organization should have clear feminist goals and be organized in that way. To do that, culture and communication in an organization, professionalism and the feminist perspective of its members are highlighted. Because professionalism is likely to be powerless in an highly intensive conflict without being supported by commitment, the same emphasis should be put both on professionalism and commitment in feminist policy implementation. Forth, all the steps in the feminist policy need to be structured in a way to empower women. What is important is not a policy object or tool, but the fact that every process in policy should be organized on the basis of the feminist perspective to be able to help empowerment of women. The strategies delivered in this study are ultimately aimed at contributing to the policy goal to empower women. Fifth, this study shows an implication that we need to recognize the political nature in feminist policies and be strategic when it comes to design and implementation of feminist policies. Sixth, the meaning of this study can be found at the point that it shows worry about the anti-feminist trends in feminist policies which are potentially able to exist in our society, and pays deep consideration to the strategies capable of preventing the formality in feminist policies and materialize the transformative potential of feminist policies. As feminist policies continue to develop and face resistance in the reality of our society, they are likely to confront patriarchic backlash at any moment. It is likely that can appear a viewpoint in which the feminist policy is regarded as a legal and administrative institution and "an neutral objective target for study". We need to seriously respond to this possibility. Seventh, this study provides policy suggestions for development of relevant policy implementation by showing a role model to the agencies to carry out similar policies This study has a limit so that it cannot be generalized through implementation of different feminist policies, because the objects of this study were limited in women's resources developmental agencies in local governments. In addition, a variety of policy agents take part in the process of policy implementation, and women's rights organizations and media play as important roles as the parliament and administrative agencies. However, in terms of target, this study has another limit that the roles of the parliament and administration were highlighted, instead the roles of women's movement organizations and media were not included fully. This study has only been focused on the implementation out of the whole policy process that consists of planning, implementation, assessment and feed-back, but they are not be able to be separated, instead have effects on one another. Therefore, a study including the whole process needs to be done. I have also studied focusing on policy implementation agencies, which are the major agent of policy implementation, among all agent related to the implementation process of policy, while I was developing feminist implementation strategies. In the future, another implementation strategies need to be developed through studies on other agent such as the parliament, administration and women's movement organizations.