資金支援行政에 관한 法理論的 考察

Abstract

資金支援은 現代國家의 새로운 行政手段으로서 國家에 의해 행해지고 있다는 現實的인 측면에서, 그리고 憲法의 經濟에 관한 條項 및 社會國家原理의 측면에서 부정될 수 없으나 法的으로 많은 問題點을 안고 있어 그 理論의 體系化가 불가피하다. 資金支援의 槪念에 대해서는 見解의 대립이 심하나, 그에 대한 모든 法的 問題를 포함할 수 있도록 넓게 定義되어야 한다. 資金支援行政은 國家 또는 地方自治團體 기타의 公共團體가 특정한 事業의 助成을 도모하기 위하여 그러한 事業을 행하는 公共團體 또는 私人에게 金錢의 給付 기타의 方法에 의한 經濟上의 援助를 부여하는 行政이다. 資金支援은 交付되는 利益에 따라 消費的援助金·融資·保證 ·事實的助成으로 나눠 볼 수 있다. 公行政任務의 遂行으로서, 給付行政으로서 資金支援은 公法的 羈束으로 부터 自由롭지 못하며, 이는 私法的 形成手段을 使用하는 경우에도 그러하다. 資金支援에 있어서의 法律留保에 대하여 理論에 있어서는 各各의 多樣한 根據下에 全體留保에로의 傾向이 증가하고 있다. 그러나 이러한 입장에서 法律留保를 너무 엄격하게 요구하게 되면 그것은 實現可能性이 없는 空想이 될 수 있으며, 오히려 法的 根據의 必要性을 완전히 배제하지 않으면서 이는 豫算등의 議會의 意思表示로 충분하다고 하고 例外的으로 엄격한 法律의 根據를 요하는 경우를 인정하는 것이 타당성이 있다. 法的 欠缺은 計劃이나 計劃執行에 있어서의 實質的인 羈束의 확보에서, 基本權的인 羈束에서 그리고 行政節次的 保障에서 보충될 수 있다. 이러한 資金支援은 基本權·過剩禁止의 原則·補充性의 原則에 의한 限界에 놓인다. 資金支援은 原則的으로 非權力的 手段인 公法上契約 또는 私法上契約의 行爲形式에 의해 행해지지마는, 權力的 手段인 行政行爲에 의해 행해질 때도 있으며, 때로는 兩者가 竝存하는 「混合的形式」에 의해서 행해질 때도 있다. 이들중 어떤 手段에 의할 것인가는 立法政策의 問題이며, 이러한 行爲形武을 論하는 實益은 各 行爲形式에 따라서 適用規律과 權利救濟手段이 달라진다고 하는 점에 있다. 市民의 資金支援에 대한 請求權은 法律이 이를 保障하고 있는 경우에만 可能하며, 社會國家原理나 豫算, 行政規則만으로는 直接的인 請求權의 根據가 될 수 없다. 그러나 法律로써 保障되고 있지 않은 경우에도 특별한 경우에는 平等原則과 이로부터 나오는 行政의 自己拘束의 原理에 根據하거나 信賴保護의 原則에 根據하여 請求할 수도 있다. 資金支援에 부가된 負擔은 매우 多樣하고 精選된 段階의 影響力行使의 可能性을 가져오고, 그리하여 經濟行政의 本質上 필요로 되는 그의 手段의 相違性과 그의 作用의 彈力性을 保障하는데 특히 適合한 手段으로 되며, 適法性·資金支援目的과 負擔 사이의 事項關係·比例性이 그 內容的인 限界로 된다. 資金支援制度를 法治國家的으로 행하는데 있어서의 中心的인 難點은 公開性의 缺如에 있으며, 給付行政 分野는 社會的 經濟的 條件의 부단한 變化에 卽應하여 便宜的 處理가 要求되기 때문에 實體的 規律에 의한 行政에 대한 抑制機能을 크게 기대할 수 없다. 그리하여 이 領域에서는 行政決定過程에 當事者를 參加시킴으로써 他人에 비하여 實質的으로 不平等한 취급을 받지 않게 되고, 當該 參與節次는 實體的 權利獲得의 機會를 만들어 내는 機能을 수행함과 동시에, 그와 같은 行政의 節次的 規制가 行政에 대한 抑制機能을 발휘하게 된다. 우리나라의 경우 이러한 節次的 整備가 요망된다. 그밖에도 補助金管理法과 같은 補助金등의 交付節次 및 事後管理에 대한 一般法의 마련은 資金支援制度를 法治國家的으로 합당하도록 하는데 중요하며, 이러한 補助金管理法과 같은 一般法은 全體의 資金支援의 領域에 적용될 수 있도록 擴張되는 것이 바람직하다.;Ⅰ. Daß die rechtstheoretische Systematisierung von Subventionen notwendig ist, hat seinen Grund darin, daß sich die Verwaltung zwar ihrer als neues Mittel der modernen Verwaltung bedient, und die Subventionen wegen unserer Wirtschaftsverwaltung und unseres Sozialstaatsprinzips nicht zu leugnen sind; aber die Subventionen sind mit vielen rechtlichen Probleme verbunden. Ⅱ. Der Subventionsbegriff ist umstritten, aber er muß in weitem Sinn definiert werden, so daß er alle mo¨glichen rechtlichen Probleme umfaßt. Unter Subventionsverwaltung versteht man, daß der Staat, die Gemeinde oder die o¨ffentliche Ko¨rperschaft zur Fo¨rderung bestimmter Aufgaben an die Privatpersonen oder die o¨ffentliche Ko¨rperschaft, die diese Aufgaben ausfuhren,wirtschaftliche Zuwendungen gewa¨hrt. Nach der Art des gewa¨hrten Vorteils kommen verlorene Zuschu¨sse, Darlehen, Bu¨rgschaften und Realfo¨rderungen in Betracht. Ⅲ. Als o¨ffentliche Verwaltung und Leistungsverwaltung ist die Subventionierung nicht frei von o¨ffentlich-rechtlichen Bindungen. Und dies gilt auch fu¨r den Fall des privatrechtlichen Gestaltungsmittel. U¨ber den Gesetzesvorbehalt in der Subventionsverwaltung vermehrt sich in der Lehre dile Neigung zum Totalvorhehalt aus verschiedene Gru¨nde. Aber den Gesetzesvorbehalt zu streng zu fordern, ist eine nicht zu verwirklichende Utopien. Vielmehr ist es materiel1 rechtlich richtig, daß es grundsa¨tzlich der rechtlichen Legitimation bedarf, dafu¨r aber ist das Haushaltsgesetz genu¨gend, mit den Ausnahmregelungen vom strengen Gesetzesvorbehalt. Die hinla¨nglich bekannten Ma¨ngel des gegenwartigen Subventionswesens ko¨nnen durch die Sicherung materialrechtlicher Bindungen der Verwaltung, sowohl bei der Programmierung wie beim Programmvollzug,die grundrechtlichen Bindungen und die Sicherung des Verfahrens ersetzen. Die Schranken dieser Subventionen ergeben sich aus den Grundrechten, dem U¨bermaßverbot und dem Subsidiarita¨tsprinzip. Ⅳ. Grundsa¨tzlich kann sich die Verwaltung fu¨r die Begru¨ndung von Subventionen des nicht hoheitcichen Gestaltungsmittel, d.h. o¨ffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag bedienen. Aber das hoheitliche Gestaltungsmittel (der Verwaltungsakt) und die gemischte Gestaltungsform (sog. Zweistufigkeit) wird oft verwendet. Welcher Form von denen man sich bedient, wirft rechtspolitische Probleme auf. Diese Diskussion u¨ber die Handlungsform ist wichtig deswegen, weil nach der j eweiligen Handlungsform die Regelungen und die Rechtsmittel anders sind. Ⅴ. Ein Anspruch auf Subventionen des Bu¨rgers kann sich aus einem Subventionsgesetz ergeben, aber nicht aus dem Sozialstaatsprinzip, dem Haushaltsgesetz und den Verwaltungsvorschriften an sich. Aber im letzten Fall kann er sich unter Umsta¨nden aus dem Gleichheitssatz und der daraus folgenden Selbstbindung der Verwaltung sowie der Erfu¨llung von Voraussezungen des Vertrauensschutzes ergeben. Die Mo¨glichkeit, zu den Subventionen Auflagen zuzufugen, ergibt eine sehr reiche und feine Skala von Einwirkungsmo¨glichkeiten. Die Auflage erweist sich als ein Instrument, das hervorragend geeignet ist, dem Handeln der Wirtschaftsverwaltung diejenige Differenziertheit ihrer Mittel, und diejenige Elastizita¨t ihrer Verwendung zu verleihen, deren die Natur ihres Gegenstandes bedarf. Rechtsma¨ßigkeit, Sachzusammenhang zwischen Subventionszweck und Auflage und Verhaltnisma¨ßigkeit gestalten ihre inhaltliche Beschrangkungen. Ⅵ. Die zentrale Schwierigkeit, das Subventionswesen rechtsstaatlich zu bewaltigen, ist der Mange1 an Publizita¨t. In dem Rahmen der Leistungsverwaltung kann man eine Verhinderungsfunktionen gegenu¨ber der Verwaltung durch das materielle Gesetz nicht erwarten, weil es entsprechend der unaufho¨rlichen Vergnderung der sozialen und wirtschaftlichen Voraussetzungen der Oppotunita¨t der Verwaltung bedarf. Daher kann man in diesem Rahmen durch die Teilnahme des Betroffenen an dem Verfahren der Verwaltungsentscheidungen materiel1 ungleiche Behandlungen vermeiden, und das Verfahren der Teilnahme schafft die Chance, materielle Rechte zu erwerben, so daß damit eine solche verfahrensrechtliche Regelung die Verhinderungsfunktion gegenu¨ber der Verwaltung erfu¨llt. Bei unserem verwaltungsrechtlichen System ist die Sicherung der verfahreinsrechtlichen Stellung notwendig und wird dringend gefordert. Das allgemeine Recht, das das Gewa¨hrungsverfahren und nachtra¨gliche Gescha¨ft regelt, wie 'das Gesetz u¨ber die Vergabe von Zu¨schcsse (보조금 관리법), ist von Redeutung. Es wa¨re wu¨nschenswert, daß ein allgemeines Gesetz, das fu¨r alle Arten von Subventionen gelten soll, erlassen wird.