자활지원센터의 개선방안에 관한 연구

Abstract

우리나라에서의 빈곤정책의 목적은 생활보호법상의 목적에서도 언급하고 있지만 궁극적으로 빈민들이 복지제도에 의존하지 않고 자신의 근로에 의해 자립할 수 있도록 지원하는 것이다. 따라서 근본적이고, 장기적인 빈곤정책으로서 자활지원정책에 대한 관심이 높다. 그러나 기존의 자활보호정책의 프로그램으로 자활보호대상에서 탈피한 비율은 12.4% 정도에 머무르고 있어 기존 자활보호정책에 대한 실효성에 의문이 제기되었다. 그리하여 기존의 자활보호정책에서 제기된 문제를 해결하기 위한 정책대안으로 자활지원센터라는 새로운 빈곤대책 모형이 구체화된 것이다. 자활지원센터는 근로능력이 있는 저소득층이 자활기반을 마련할 때 부딪힐 수 있는 초기 위험부담과 비용을 줄임으로써 자립기반을 마련하도록 지원하는 종합적인 보육센터(Incubator Center)를 말하는 것으로 저소득층이 가지고 있는 장점을 최대한 발휘할 수 있도록 집중적으로 지원하여 경쟁력을 가지고 자활할 수 있도록 하는데 그 목적이 있다. 이러한 자활지원센터는 기존의 정책과는 달리, 대상자(target population)의 포괄범위를 근로능력이 있고 근로의사가 있는 자들을 대상으로 넓혀, 생활보호대상자 뿐 아니라 생활보호대상자로 떨어질 가능성이 있는 잠재적 저소득 주민을 포함하였다. 프로그램은 단순한 물질지원이 아니라 주민 스스로가 근로하여 자활할 수 있는 생산적 예방적 프로그램으로 자활에 필요한 정보를 제공하고, 자금을 융자 또는 알선하며 취업 및 자영창업에 필요한 기술 및 기능을 지도·교육하고, 대상자들이 상호 협조할 수 있는 주민공동작업체의 조직을 지원한다. 이러한 프로그램들은 주민의 자발적인 참여를 원칙으로 자활지원 대상자의 특성과 욕구에 맞고, 지역사회에 기반하여 고안하도록 강조되었다. 운영인력은 지역내 자활지원 활동 경험이 있는 사회복지사 및 지역활동가를 활용하고 제한점을 극복하기 위하여 주변의 학교 및 관련 실무인력들의 지원을 유도하였다. 그리고 운영주체를 민간에게 위탁하여 민·관이 상호 협조체계를 이루고, 지역사회내의 기타 관련기관과의 연계성을 높여 종합적이고 지속적인 지원을 할 수 있도록 하였다. 이러한 기본원칙을 가지고 기존의 문제해결을 위한 대안으로서 운영된 자활지원센터가 1년 넘게 운영되어 왔는데, 실제 자활지원센터의 운영에서 기본원칙으로서 기대된 기능을 제대로 수행하고 있는지, 또한 기존에 자활보호정책에 제기된 문제의 해결을 위해서 어느정도 접근하고 있는지가 의문이다. 이러한 연구질문의 답을 구하기 위하여 자활지원센터의 대상자, 프로그램, 운영인력 및 체계, 재정에 대한 현황을 파악하고, 대상선정의 적합성, 프로그램의 적성, 프로그램 참여의 자발성, 프로그램의 지역성, 운영인력의 적절성, 재원활용의 적절성, 관련기관과의 연계선의 분석틀에 의해 분석함으로써 저소득 주민의 자립자활 도모를 위한 빈곤대책으로서의 자활지원센터 개선방안에 대한 기초자료를 제공하고, 자활지원정책에 제언을 하고자 한다. 자활지원센터의 실태를 파악해본 결과, 우선 자활지원센터의 주요대상들은 40-50대의 건강하고 근로의욕이 높은 자들로서 불안정 고용상태에 있거나 취업경험이 없고, 구체적인 취업경험의 직종은 건설 및 파출의 단순용역과 봉제업이 많으며 특히 여성비율이 높고 장애인가구의 비율이 높은 것으로 나타나고 있다. 이러한 특성으로 보아 자활지원센터의 대상자들은 안정적인 고용에 대한 욕구가 크고, 그들이 거주하고 있는 지역사회 내에서 근로하고 싶은 대상이 많으며, 동종의 직업에 종사했던 경험이 있는 자들은 조직하여 지원하는 것이 효율적이라는 것을 알 수 있다. 이러한 이용주민의 특성과 관련하여 프로그램의 현황은 주민의 욕구와 특성을 반영하여 건설 및 파출 용역직과 봉제생산업에 종사하려는 자들을 조직하여 공동사업체로 운영하는 것으로 나타나고 있으며 직종 및 일감은 지역사회내에서 구하려고 하고 있다고 응답하였다. 그리고 인력 및 조직의 현황은 자활지원센터들은 자활지원센터가 위치한 지역사회에서 활동한 경험이 많은 조직에서 운영하고 있으며, 모두 6-7인으로 구성되어 있다. 조직구성은 크게 사회복지 전문인력 집단과 지역사회활동가 집단으로 나누어 볼 수 있다. 자활지원센터의 관련기관과의 연계현황은 제한적인 수준에서 각 자활지원센터가 속한 지역사회 내의 인식도에 따라 연계하고 있다고 응답하였다. 그리고 재정은 모든 자활지원센터의 정부의존도가 높은 것으로 나타나고 있는데, 정부지원은 부족하여 사업비에 대한 활용정도가 매우 제한되어 있다고 나타났다. 자활지원센터에 기대된 기능수행과 기존에 제기된 문제에 대한 해결정도의 분석결과는 종합하여 보면 다음과 같다. 대상선정의 적합성에서 자활지원센터는 자활가능성을 가장 우선적으로 고려하여 대상자를 선정하고 있으므로 기존의 문제해결에 대한 접근은 이루어졌지만 자활지원센터에서 우선적으로 지원해야 하는 생활보호대상자에 대한 포괄성이 낮아 자활지원센터의 원칙에서는 벗어나고 있다. 프로그램의 적절성은 1년여의 짧은 기간의 실적을 가지고 있기 때문에 평가하기 힘들지만 위에서 살펴본 것과 같이 자활지원센터의 주요대상자들은 안정된 일자리와 지역사회에 근접한 일자리에 대한 욕구가 높고 용역 및 봉제기술을 가진 대상자가 많다는 것을 반영하여 동종의 용역직에 종사하던 주민들을 조직하여 용역공동체를 지원하고, 봉제 및 세탁공동작업장 창업을 지원하여 그들의 자활을 도모하고 있는 것으로 보아 기본원칙으로서나 문제해결에 모두 접근하였다고 할 수 있다. 그러나 부업알선의 경우, 지역사회에서 일할 수 있다는 장점은 있지만 일감의 단가가 너무 낮고, 일감확보가 불안정하여 기본원칙상의 기대에 미치지 못하고 있다. 프로그램 참여의 자발성은 자활지원센터가 협동조합방식의 운영을 지향함으로써 스스로 주인의식을 가지고 작업에 참여하고, 경제적인 성취감을 얻을 수 있도록 하여 주민들을 적극적으로 참여시키고 있다. 프로그램의 지역성은 기본원칙이나 기존의 문제해결에서 기대하는 바가 같은데 자활지원센터가 지역사회를 기반으로 그 지역의 저소득 주민을 생산력으로 개발하여 업종을 개발하고, 또한 지역사회 인근의 사업체 등과 연계하여 일감을 확보하고 있다는 면에서 성과를 찾아볼 수 있지만, 지역사회 내의 틈새시장의 개발에 적극적으로 이루어지지 못하고 있다고 분석된다. 운영인력의 적절성은 자활지원센터가 지역사회 주민조직력이나 사회복지활동에 적절한 인력을 확보하고, 경영 및 회계, 작업과 관련된 기능 등과 같은 한계에 대해서 보완책을 마련하고 있다는 점에서 인력활용이 잘 이루어지고 있다는 면에서는 기본원칙과 문제해결에 대한 접근이 이루어지고 있다고 볼 수 있으나 6명의 인건비 규정에 의한 직원의 한계로 작업부담이 높고, 사업확장이 어렵다는 점에서 기존문제에 대한 해결이 미진하다고 볼 수 있다. 재원활용의 적절성과 관련기관과의 연계성의 측면은 기본원칙과 문제해결의 공통된 기대에서 분석되는데 우선 자활지원센터는 거의 정부지원의 운영비에 의존하는데 직원의 기본투자에 대부분의 재원이 배분되고 있어 사업운영 및 개발을 위한 효율적인 재원활용을 못하고 있음으로 알 수 있다. 관련기관과의 연계성은 자활지원 프로그램에 관련된 공공행정기관이나 기타 관련기관의 인식부족으로 협조관계를 맺는 부분이 상당히 제한적으로 이루어지고 있다. 상기의 실태파악과 분석결과들을 종합하여 자활지원센터의 개선방안을 다음과 같이 제언하였다. 첫째, 자활지원센터의 대상자의 측면에서 자활지원 프로그램을 생활보호대상자로 제한하지 않고 근로능력과 근로의욕을 가졌지만 경제적 기반이 불안하여 생활보호대상자가 될 수 있는 일반 저소득층에까지 대상의 범위를 넓힌 것은 빈곤에 대한 예방적인 접근으로 필요하다. 이러한 접근을 위하여 거택보호대상자와 유사한 자활보호대상자와 자활가능성이 있는 대상자를 구별할 수 있는 자활지원 대상자 선정기준이 필요하며, 자활보호대상자를 담당하는 사회복지전문요원과 자활지원센터간의 연계를 긴밀히 하여 일반 저소득층보다 프로그램에 대한 접근력이 떨어지는 자활보호대상자들이 프로그램에서 누락되지 않도록 한다. 둘째, 자활지원센터의 프로그램의 측면에서 일반 노동시장에서 경쟁력을 가지고 보다 많은 대상자들에게 고용의 기회를 보장하기 위해서는 사양화되고 있는 노동집약적 사업의 개발이 요구되는데 이를 위해서는 대상자들의 기술 및 기능에 대한 철저한 조사와 분석이 필요하며, 또한 안정적인 수입확보를 위해 고부가가치의 업종개발이 요구되는데, 이를 위하여 경쟁력을 가지고 기존의 노동시장과 마찰을 피할 수 있는 지역사회 틈새시장에 대한 철저한 조사 및 시장성에 대한 분석을 필요로 한다. 셋째, 인력 및 조직의 측면에서 자활지원센터의 업무수행을 원활히 하기 위해서는 우선적으로 현재 자활지원센터의 공통적인 문제인 인력부족을 해결하여야 한다. 그리고 자활지원센터 인력 및 조직의 질적인 향상을 위해서 자활지원센터의 인력이나 조직을 선정함에 있어서 지역사회조직 및 자활지원 프로그램과 관련된 활동의 경력을 고려하여야 한다. 그리고 기존의 사회복지에 관한 종합적인 지식과 기술을 가진 사회복지인력 및 조직을 활용하기 위해서는 공동체 사업방식(협동조합방식)에 대한 인식과 경제적 노동시장 현장에 대한 이해도를 높일 수 있는 재교육 및 훈련의 기회가 마련되어야 하고, 공동체사업을 성공적으로 수행하고 있는 지역사회활동가 중심의 운영방식을 적극적으로 수용할 수 있어야 한다. 또한 현재 긍정적인 성과를 보이고 있는 용역 및 생산의 공동사업체 프로그램의 노하우를 확산·보급하기 위하여 이러한 프로그램을 성공적으로 수행하고 있는 조직들을 지속적으로 지원 육성 할 필요할 필요가 있다. 또한 자활지원센터 인력 및 조직의 보완방안으로 현재 소극적으로 이루어지고 있는 전문분야의 자원봉사자 활용이 적극적으로 이루어 질 수 있도록 자원봉사자 개발 및 관리방안을 마련해야 할 것이며, 또한 점차적으로 공동사업체들이 지역 사회 주민들의 자치조직화될 수 있도록 지도력을 개발·육성해야 한다. 넷째, 현재 1억원으로 한정되어 있는 운영비에 대해서 자활지원센터의 조직 및 프로그램이 안정적인 상태가 될 때까지 사업의 질적인 향상을 위한 재정보조가 보장될 수 있어야 하며, 점차적으로는 자활지원센터의 생산성에 의한 수익을 적립하여 사업을 확장하고, 재원을 조달하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 다섯째, 자활지원 사업을 실시함에 있어 자활지원센터라는 민간기관을 활용함으로써 공공기관의 단점과 민간기관의 단점을 상호보완하기 위하여 자활지원센터에 대한 홍보를 통하여 이해도를 높이고, 또한 양자간의 이해를 통한 공공기관과 민간기관간의 역할규정이 필요하다. 또한 현재 한국산업인력관리공단이나 장애인고용촉진공단, 인재은행 등의 취업정보 관련기관과 직업훈련기관과의 연계망을 구축하여 정보 및 교육제공을 위한 기존의 기관들을 활용도를 높이고, 자활지원센터 간에도 협의체를 구성하여 직원교육, 사업에 대한 아이디어 공유 및 의견교환을 이룰 수 있도록 한다.;Korean Poverty Policy specified in Livelihood Aid Act takes an ultimate aim that the poor could gain economic independence through working. Therefore, concerned people pay much attention to self- sufficiency support policy considering Poverty Policy. However, the existing self-sufficiency support policy has brought out some problems related to its effectiveness as the exit-program is in the rate of 12.4%. It is the self-sufficiency support center that has been created to solve the problems. The self-sufficiency support center contracts with the existing policy in its large scale of the target population from the helpless to the deserving poor- the poor who have ability and will to work. The center has created productive and preventive programs appropriate for the communities and has made its basic principle to encourage the community people to participate in them. Moreover the center has placed the programs in charge of the experienced community man-power concerned with that matter. It has enabled the public and the voluntary to have mutual-help relationship. Then, has the self-sufficiency support center accomplished the functions expected from the basic principle? And to what extend has the center succeeded in solving the problems caused by the existing policy? This study will answer the above questions by informing of the center's present condition in terms of the target population, the programs, the running system, the administration personnels, and the finances. In addition, this study will make some suggesting to the center by analyzing the eligibility for targeting, the properness of the programs, voluntary participation of the program users, the programs Carrie in and for the community, the properness of the administration personnel, the financing, and the linking of the center and the concerned organizations. As fro the eligibility of the targeting, the self-sufficient support center has provided with its programs the deserving poor because it has considered the target population based on the possibility for self sufficiency. However, the statutory deserving poor has not fully taken advantage of the programs due to the lack of the center's counterplans for the statutory poor, who has had less benefit from the programs compared to the potential poor. Therefore, the center should be able to have the statutory deserving poor make the best of the programs and provide counterplans for the statutory poor by cooperating with public social workers dealing with them. The properness of the programs can be counted positively because the center has been trying to run cooperative union and to provide jobs fitting for the target population's nature. The center, however, should analyze crack market of communities to upscale its programs. As far as the man power and the systems are concerned, the center has been short of its administrative personnel and wanting specialized knowledge about accounting, business administration, and technical education by occupation. In consequence, the center should supplement the necessary personnel and offer reeducation regarding the experimental programs and the running systems. Finally, as for the finance, the center has been completely depending on the governmental support because it has made little surplus profit neither private resource. They have been caused by its being in the initiative stage and the public ignorance about it. Eventually the center should work out its expenditure for itself, but it will demand the governmental aid until it enters into stable stage and gains self supporting ability.