영국 사회부조제도의 선정기준 및 급여방식에 관한 연구

Abstract

공적부조제도가 최저생활보장을 달성하기 위해서는 최저생활수준이하자가 제대로 대상자로 포괄되고, 동시에 최저생활수준을 할 만큼의 급여가 보장되는 것이 전제조건이다. 한국의 생활보호제도는 지난 30여년간의 역사에도 불구하고, 생활보호법에서 목적으로 하는 최저생활보장을 아직도 달성하지 못하고 있다. 현재 우리나라 생활보호제도의 수혜율은 1995년 현재 전인구의 3.9%로 선진국의 보호율에 비하면 현저히 낮은 수준으로 많은 대상자의 누락이 추측되고, 급여수준도 거택보호대상자의 경우 1995년 현재 1인당 78,000원으로, 한국보건사회연구원(1994)의 연구결과인 대도시 1인당 최저생계비 206,422원에 비해 그 수준이 37.8%로 최저생활을 제대로 보장하고 있지 못하는 실정이다. 이는 선정기준이 현실적인 최저기준이 아닌 정부 행정지침에 의해 정해진 기준으로 현저히 낮아 최저생활수준 이하자를 제대로 포괄하지 못하며, 이 기준을 만족하더라도 특정범주의 근로무능력자에게만 자격이 주어지고, 부양의무자규정까지 있어 더욱 대상누락을 심화시키고 있다. 또한 급여기준은 현실적인 최저기준에도 못 미칠 뿐 아니라 선정기준보다도 더 낮은 수준으로, 모든 대상자에게 일률적으로 지급되어 최저생활보장을 하기 어려운 실정이다. 영국은 한국에 비해 1948년부터 객관적으로 합의된 빈곤개념에 입각하여 최저기준을 설정하고, 이 최저기준 이하자에 대해서는 근로유무나 특별한 자격조항없이 누구나에게 자격이 부여되며, 재산기준도 자산보유 및 기초공제가 있어 대상누락을 가능 한 방지하며, 급여기준 역시 최저기준을 근거로 설정하며, 지급방식도 대상자의 소득 및 재산에 따라 개별화된 급여를 제공하여 적절한 급여방식을 갖췄다고 사료되기에, 충분한 시사점을 제시할 수 있다고 생각된다. 따라서 본 연구는 영국 사회부조제도의 대상선정기준 및 급여방식을 분석함으로써, 한국의 생활보호제도가 국민이 최저생활을 하도록 대상선정기준 및 급여방식의 개선하는데 기초자료를 제공하는데 목적이 있다. 이에 영국 사회부조제도에서 선정기준과 급여방식을 살펴보고 대상포괄성과 급여 적절성을 분석하고, 선정기준과 급여방식의 장·단점을 통해 최저생활보장에 적절한지를 논의하여, 이를 바탕으로 한국 생활보호제도의 선정 및 급여에 대한 개선방안을 모색하고자 한다. 영국의 사회부조제도의 선정기준 및 급여방식을 분석한 결과를 요약하면, 다음과 같다. 1. 대상포괄성 (1)자격기준 : 근로유무에 상관없이 누구에게나 대상자격이 부여되나, 근로유무에 따라 분리된 소득보조제도와 가족공제제도의 자격기준상 상시교육자, 부양아동이 없는 독신 및 부부세대 등이 누락되고 있다. (2)소득기준 : 객관적으로 합의된 절대적 빈곤개념에 입각한 최저기준으로, 대상자마다 상황에 따라 적용기준을 달리하여, 이 기준이하자에 대해서는 대상자로 포괄하고 있다. (3)재산기준 : 규정된 재산상한선이하자만 포괄되나, 자산보유인정 및 재산일부의 기초공제가 이루어져 근로무능력자뿐만 아니라 근로능력자까지 포괄될 수 있다. 결국 선정기준은 최저기준을 만족하는 자에 대해서는 몇몇 대상층을 제외하고는 근로유무에 상관없이 누구나 대상자로 포괄될 수 있지만, 최저기준이 절대빈곤개념으로 생활수준의 향상을 반영하지 못해 현실적으로 빈곤한 인구를 포괄하지는 못한다. 2. 급여적절성 (1)급여기준 : 급여기준은 소득기준과 동일한 기준으로 객관적으로 합의된 최저기준으로 대상자마다 상황별로 급여기준을 달리하고 있다. (2)대상자의 소득과 재산 : 대상자의 소득과 재산에 따라 급여액이 달리하여 대상자별 해당되는 최저기준을 달성하도록 보장된다. 급여방식은 급여기준과 대상자의 소득과 계산을 비교하여 그 부족분만큼을 보충급여하고 있다. 결국 영국 사회부조제도의 급여방식에서 급여기준은 선정기준과 동일한 최저기준으로 이는 대상자의 소득과 재산에 따라 급여기준에 부족분을 보충급여하여 최저기준을 달성하고 있다. 그러나 최저기준이 절대적 빈곤개념에 입각하므로 현실적으로 최저생활보장을 하기에서는 기준이 낮다. 상기의 분석 결과, 영국의 사회부조제도의 선정기준 및 급여방식의 장·단점을 통해 최저생활보장을 하는가를 논의해 보면, 현재 사회부조제도의 적격자 중 누락되는 비율이 상당한데, 이러한 점은 사회부조제도가 두 제도로 분리되어 몇몇 대상층이 제외되고, 선정기준의 복잡성으로 대상자가 무지하여 신청하지 못하는 요인에서 기인한다. 이러한 최저선이하의 대상누락의 문제 이외에도 또다른 대상누락으로 현행의 최저기준이 절대빈곤개념에 입각하여 낮기 때문에 현실적인 빈곤인구를 포괄하지 못한다는 요인도 지적할 수 있다. 뿐만 아니라 현재 급여수준은 평균임금근로자의 약 30%로 절반수준에도 못 미치는데, 급여기준이 역시 절대빈곤에 입각한 최저기준이므로 최저생활의 보장수준이 낮을 수 밖에 없다. 이와같이 최저기준이 낮음에도 불구하고, 영국은 재산보유한도나 기초공제를 상승시켜 근로무능력자까지 대상자로 포괄하도록 보완하나, 이는 근로능력자에게 혜택를 주는 강한 근로유인책의 성격을 띠어 근로무능력자에게는 불리하다. 따라서 최저기준이 절대적 빈곤개념에 입각하여 선정 및 급여시 낮게 적용된다는 점은 앞으로 최저생활보장을 위한 대상포괄성과 급여적절성면에서 앞으로 개선되어야 할 부분으로 지적 할 수 있다. 상기의 영국 사회부조제도의 선정기준과 급여방식에서 제시되는 점을 바탕으로 제언을 하면 다음과 같다. (1) 공적부조제도가 최저생활수준이하자를 포괄하고 최저생활수준만큼 보장하기 위해서는 선정 및 급여기준의 최저선이 객관적이고 합의된 개념을 근거로 도출해야 할 것이다. 동시에 이 최저선은 현실적인 최저생활수준을 반영할 수 있도록 사회경제적 변동지표 뿐만 아니라 시대 및 지역, 대상자의 특성이 고려하여 설정되어야 할 것이다. (2) 자격기준은 최저생활수준이하자라면 자격제한없이 누구나 자격이 주어지는 것이 바람직하다. 영국과 같이 제도의 분리로 발생되는 대상층 누락의 문제를 방지하기 위해서는 한 제도내에서 자격제한없이 대상을 포괄하는 것이 바람직할 것이다. (3) 재산기준에서는 불합리한 재산규정으로 대상누락이 없도록 자산보유를 인정하고 재산소득중에서도 일부를 기초공제하여 근로유인가로 근로무능력자뿐만 아니라 근로능력자까지도 포괄되도록 하는 것이 적합할 것이다. (4) 급여산정방식도 일률적인 급여보다는 대상자의 소득과 재산에 따라 대상자별 보충급여를 하는 것이 형평성 면에서 바람직할 것이다. 이러한 보충급여방식은 대상자별 급여가 각기 서로 달라 복잡성이 우려되므로, 이를 도입하기 전단계로 급여를 일정단계로 나누어 차등화하는 방식을 과도기에 활용하는 방안도 대상자별 적절한 급여를 보장하는데 바람직할 것이다. (5) 영국의 선정 및 급여기준 체계의 복잡성으로 대상자누락 및 급여산정시 복잡함을 감안한다면, 대상자가 쉽게 이해하고 접근할 수 있는 체계적인 기준을 세워야 할 것이다.;The public assistance should cover persons under minimum living standard who needs support to attain social security of minimum living standard. In spite of the operating for 30 years public assistance in Korea doesn't achieve minimum living standard presented by the Act of Public Assistance in Korea. Public assistance fundmentally doesn't get agreed minimal standard ready. Existing target selection and benefit standard determined by discretely administrative guide and budget limit of government are far from realistic minimum living standard. Those don't cover minimum living standard persons and the benefit standard is worse. Moreover specified criteria of non-working poor and the responsibility for supporting restrict the entitlement. And the capital criteria excludes more targets, and it can not be proper benefit for minimum living standard security. Minimum standard has been established in 1948 in Britain and anyone below this standard is eligible regardless of their status of employment or other restrictions. Benefit method was regarded appropriate in that individualized benefits were made according to each recipient's situation. It is considered that eligibility requirement and benefit method in Britain play better roles of minimum living standard security than Korean ones. At this point, I analyze target eligibility criteria and benefit method of social assistance in Britain to prepare basic material which can improve eligibility criteria and benefit method in Korea. The results of analysis of social assistance in Britain are as follows: 1. Coverage adequacy (1)Entilement Criteria ; The excluded from eligibility are the full time educated in Income Support and single or parents without dependent children in family support. (2)Income Standard ; Based upon Rowntree's conception of absolute poverty, the poverty line is established. Therefore, level of application is varied in targets' situation and only persons below the level was included. Target eligibility criteria are minimum standard consented by scientific and reasonal measure. (3)Capital Standard; It includes regulated person below the upper limit capital line, but regarding to targets' capital, it deduces basic living necessaries. 2. Benefit adequacy (1)Benefit Standard; It is a minimum standard based upon Rowntree's concept of poverty line, benefit criteria as is an eligibility criteria has resonable standard considering targets' situation by benefit standard based on minimum standard agreed, so benefit criteria is varied in target' situation. (2)Recipient's income and capital; This benefit level acts as graded supplementary source of income according to the recipients capital and earnings. When we discuss whether social assistance in British can fully secure minimum living standard in view of the merits and demerits of eligibility criteria and benefit method, social assistance in British is found desirable those who meet the agreed minimum criteria become not only because targets disregarding whether they have jobs or not, but also because the working poor as well as the non-working poor can become targets owing to capital criteria taking accounts of capital deduction. It is more desirable, considering that targets are paid so that their shortage is supplemented as far as the minimum living standard according to their income and capital with the result of the agreed security of minimum living standard. Now, the proportion of recipient amounts to 70% of the qualified recipients in the social assistance and 30% in family credit. This is because the social assistance is divided into two, a few target population is dropped. It is also because targets are ignorant of the complexities of eligibility criteria. There are reasons such as stigma and difficulty of application procedures. The presented level of benefit point to around 30% of average male earnings, which is considered to go up when we put questions to the security of minimum living standard as the benefit standard in based on absolute poverty. As suggested by the above-mentioned eligibility criteria and benefit method of social assistance in British , proposals are as follows : 1) The criteria of both eligibility and benefit should be set up through the agreed estimation of minimum living standard. These criteria must be optimum ones reflecting the present real living standard and secure it. 2) It is desirable that eligibility criteria must be applied to anyone who is below minimum living standard irrespective of present working and special entitlement. Considering targets' exclusion caused by the division of the social assistance into two, working and non-working as in Britain, it is undesirable. 3) Basic capital should be deduced from capital criteria for the purpose of the security of minimum living standard, and basic deduction of some capital is desirable because of work-incentive can be included. 4) The benefit calculation method should be varied according to each target's income and capital with a view to maintaining equality. 5) The standard of both selection and benefit must consider each target's situation and also be systematic to prevent targets' exclusion for ignorance due to complicated criterion system.