북한 특구관련법의 특성 연구

Abstract

북한은 1980년대 중반 이후부터 계획경제의 비효율성으로 인한 경제난을 겪기 시작하였다. 그 후 1990년대 초반 구 소련과 동구권이 몰락함에 따라 북한이 정치적·경제적을 고립되면서 경제난은 더욱 심화되게 된다. 그래서 북한으로서는 경제난을 타개할 자구책이 대외개방의 확대정책이다. 북한은 중국이 1970년대 후반부터 실용주의 정책을 도입하면서 대외개방에 성공을 거두고 있는 것과 내부적으로는 자력갱생만으로 경제를 정상화하지 못한 것이라는 판단 하에 대외개방확대정책을 채택한 것이었다. 그러나 1990년대 초반의 대외개방확대를 통한 경제정상화라는 정책은 성공을 거두지 못했다. 북한은 대외개방을 확대했지만 개방이 북한 사회에 미치는 영향을 우려하여 중국과는 달리 개방에 방어적이었고 경영활동에 간섭을 많이 하였다. 그 결과, 북한의 정책은 투자가들에게 외면을 받게 된다. 그 후 내부적으로 정책의 실패에 대한 책임문제와 김일성 사후에 김정일의 권력 승계와 관련해서 1997년 김정일이 권력승계를 마무리하는 기간동안 권력 갈등이 있었고 거기에 자연재해까지 겹쳐 정책의 변동을 가져올 수밖에 없게 된다. 즉 실용주의 노선에 입각한 정책이 다수 보수주의 노선의 경제정책으로 회귀하였다. 그러나 여전히 내부경제의 힘만으로 경제를 정상화 한다는 것은 불가능했으므로 이를 타개하기 위한 대외개방확대정책은 계속 유지할 수밖에 없었다. 단지, 물질적 자극만으로 경제정상화를 이룩하려던 실용주의 노선은 후퇴하고 '중앙집권적·통일적 지도'를 강화하는 가운데 대외개방을 확대하는 이중전략을 선택한 보수주의 노선이 등장하게 된다. 즉, 개방지역은 개방의 폭을 넓히고, 개방 외 지역은 개방지역과 단절시켜 개방지역을 '섬'으로 만들어 개방지역을 한정하고 중앙의 통제력을 강화하겠다는 일명 '점'개방 형태를 취한다. 그러나 개방의 성공에 따라 남북 교통망의 연결과 연계되어 있는 서해안과 동해안 철도노선의 다른 도시들을 개방하겠다는 구상을 세우고 있다. 개방지역은 개방을 확대하겠다는 정책이 가장 잘 나타내는 것이 2002년 특구관련법이다. 그렇다면 이 법들이 과연 개방을 성공할 수 있는 가능성을 내포하고 있는가 하는 것이 쟁점이 된다. 북한 특구관련법이 개방의 성공 가능성을 내포하고 있는가 하는 것은 정치의 실현수단에 불과한 일반법제와의 관계에 있어서 특수성을 가지고 있는가 하는 점을 보면 규명할 수 있다. 즉 북한 특구관련법이 법적 안정성을 가지고 있는가, 그리고 법의 구성과 관리운영기관, 분쟁해결, 투자여건의 문제에서 성공의 가능성을 내포하고 있는가를 알아보아야 한다. 먼저 북한의 일반법제와 비교한다면 특구관련법은 여전히 정치의 표현형식으로서 작용하고 있으며 경제발전을 제도화하는데 그치므로 법적 안정성을 갖기 어렵다. 개성공업지구와 금강산관광지구는 특수 경제지대를 설치 할 수 있다는 헌법 규정에 근거를 둔다한다면, 신의주특별행정구는 중국헌법에서 특별행정구에 대한 근거를 규정하고 있는 것과는 달리 북한의 헌법적 근거나 다른 법률적 근거를 찾기가 어렵다. 그러므로 일반법제와 다른 특수성을 인정하기에는 아직 미흡하다. 법의 체계를 보면 신의주 특별행정구의 경우 북한의 헌법과 유사한 체제이고 홍콩 기본법의 영향도 받은 것으로 보인다. 개성공업지주와 금강산공업지구의 경우는 1990년대 개방정책으로 제정된 라진-선봉경제무역지대법의 모형을 어느 정도 차용하고 있으나 라진선봉과는 개발주체가 다르므로 개발주체에 대한 규정을 부각하고 있는 것으로 보인다. 개방지역의 개발단계에서는 개방접촉 창구가 대외경제협력추진위원회, 민족경제협력연합회, 조선아세아태평양평화위원회로 다원화되어 있는 문제가 제기된다. 이런 개방창구의 다원화는 정책실행에 있어 중복을 가져와 혼란을 줄 수 있다. 그래서 북한은 창구의 일원화를 위해 조선아세아태평양평화위원회의 업무를 민족경제협력위원회로 분화시켰으나 아직까지 조선아세아태평양평화위원회는 협의체결기관으로 중요한 역할을 하고 있으므로 개선된 것은 아니다. 다만 개성공업지구의 관계를 위해 중앙특구개발총국을 신설함으로써 일원화의 발판을 만들었는데 이 기구가 모든 특구를 담당할지 아직 밝혀진바는 없다. 그리고 운영 단계에서는 중앙정부의 영향과 어떻게 조화시켜갈지 문제가 되는데 조문상으로는 나타나 있지 않고 있다. 이는 분쟁시 문제의 소지가 될 수 있다. 분쟁해결규정과 투자여건 규정들도 북한과 남한의 합의나 제 3국의 중재를 받을 수 있다는 규정이 있기는 하지만 제 3국 중재기관이 무엇인지 최종해석권은 북한이 가지고 있다는 규정은 아직 미흡하다. 또 특구관련법과 관련해서 남한법률과의 문제도 특구를 운영하게 될 때 저해요인이 될 수 있다. 남한의 법에 저촉되는 부분은 북한의 투자를 막는 요인이 될 것이고 또한 특구에 대한 투자가 민족내부거래로 볼 수 있는지에 대한 국제적 인정문제도 대두될 것이다. 북한의 특구관련법은 기존의 대외개방보다 더 폭이 넓고 북한의 입장으로서는 획기적인 개방인 것은 분명하지만 아직까지 한계가 있다. 미국과의 관계가 개선되지 않는 상태에서 개방은 투자환경의 안정성을 의심받게 되고 투자를 유치하기 힘들게 될 것이며 개방에 대한 의지를 의심하고있는 국제사회도 아직까지는 투자에 소극적이다. 그러므로 2002년 특구관련 법에서도 북한은 개방의 의지를 보여주고 있지만 안정적으로 개방정책을 유지하겠다는 의지를 보여줄 법적·제도적 기반이 보다 더 필요하다. 이 때 개방에 성공한 중국의 경우는 시사하는 바가 크다. 북한이 중국과는 다른 배경을 가지고 있지만 기본적으로 제도적 기반을 어떻게 해야하는가에 있어서는 차용할 수 있는 부분이 있을 것이다. 예를 들어 특구의 근거를 법적으로 분명하게 하거나 특구관련법과 일반법제의 관계를 규정하고 특구정책에 대한 분명한 규정을 제도화시킴으로써 북한이 가지고 있는 대외개방을 유지하고 투자환경을 보호하겠다는 확신을 심어줘야 할 것이다.;North Korea has suffered the economic difficulties since the mid 1980s under its un-effective planned economy. Afterwards, in the beginning of the 1990' s, downfall of the former Soviet Union and communist countries of Eastern Europe forced the country isolated politically and economically, leading its economy at the edge of the cliff. Considering that China has succeeded in recovering its economy through the opening policy since the late 1970' s after introducing a practical policy, and that its country could not recover its economy only with the self-rehabilitation, North Korea tried to open itself to the foreign intercourse to solve the economic problems. To do so, it appointed special zone named Rajin-leading free trade zone and introduced new trade system. However, it failed to recover its economy through the opening policy in the beginning of the 1990' s since it worried about the society influenced by the policy, operated the policy passively, and intervened in managing the special zone unlike China. In the result, foreign investors turned their eyes from the country. Natural calamities, an idea that the opening policy had finally been failed, and conflicts caused in the process of Kim Jung-Il's succession to the state power from his father Kim Il Sung forced it to alter the policy; After Kim Il Sung died, the conflicts had been continued until 1997 when his son completed the successful inheritance. Leaders of the country cannot but maintain the opening policy as the solution for recovering it serious economy, but they revolved its own conservative economic policy rather than the practical one. That is, the practical line retreated and new conservative line appeared; This new line was designed to enforce the open grade in the special zone and centralization of power in other districts simultaneously by widening the open policy while isolating the special zone from other districts. Meanwhile, they have planned to open districts on the railway of east coast and west coast which are connected to the traffic network between two koreas depending on whether of the succession in the open policy. The regulation related to the special zone, published in 2002, represents that the communist country has had willing to enforce the open grade in the special zone. The issue appears that the regulation itself is involved in the possibility of succession in recovering through the open pllicy. To understand the issue, let me examine whether the special regulation has its own special power unlike general one that has been used politically. In other word, we should understand the configuration of the regulation, management/operation institution, how to settle disputes, and investment condition in North Korea to identify the issue. At first, it is difficult to consider that the regulation is as stable as it should be since the leaders have still used it politically and only for institutionalizing the opening policy but not doing anymore. Principles related to Gaesung industrial district and Gumgane mountain tourist district are made based on its constitution. However, principles in respect of Sineuiju special administrative section are not based on its Constitution or any other laws unlike those applied to Hongkong, which were made based on the China' s Constitution. Accordingly it does not seem that the special regulation has its own particularity that the general one does not have. Look at the system of the special regulation. It is likely that the rule for Sineuiju special administrative section is similar to North Korea's Constitution and is affected by the Hongkong organic law. As for the rule for Gaesung industrial district and Gumgang mountain tourist district, the model rule for Rajin-leading free trade zone, which had been assigned in 1990's as the part of the practical policy, was partly applied to the rule for Gaesung industrial district and Gumgang mountain tourist district. However, the rule for Gaesung industrial district and Gumgang mountain tourist district is more affected by the principles used for developing the Gaesung and Gumgang districts than the model rule due to the difference of the developing Gaesung/Gumgang and Rajin. When developing the special zone, several groups are responsible for the development such as Overseas Economy Cooperative Promoting Committee, National Economy Cooperative Federation, and Chson Asia Pacific Peace Committee, which can cause difficulties in doing the mission due to the duplicated operation for the policy. To solve this problem, North Korea shifted the works of Chson Asia Pacific Peace Committee to National Economy Cooperative Federation, but that should not be considered that the problem has been solved because Chson Asia Pacific Peace Committee still serves important role as the conference and conclusion organization. Under this environment, North Korea newly organized Central Special Zone Development Committee to establish the basis of the centralization but it is obscure that the group is responsible for all special zones. When operating the policy, how the administrators should be consistent with the government is not shown in the text of the related laws, which may cause difficulties in settling disputes. Even though the following text of the regulation exists in the respect of settling disputes and investment condition- "this rule can be effective by the agreement between North and South Korea or by the mediation of the third nation, the right to finally interpret the rule belongs to North Korea, which is not enough to clearly understand the rule. Another obstacle can be the relation between the regulation related to the special economical zone and laws of South Korea, Any investment in North Korea infringing laws of South Korea can be prohibited, and the issue will appear that an investment in North Korea by South Korea should be interpreted as the domestic deal rather than overseas one. The regulation related to the special zone of North Korea shows the highest open grade than any other attempt North Korea has made but it is within limit. Without improving the relation between North Korea and USA, the country can't win confidence of foreign countries and investments from foreign countries through the opening policy. To attract their confidence and investment, the policy should be supported by the law and the system as well as the special law, which show North Korea's willingness to open the country to foreign countries. To complete the hard mission, China can be model for the country. How China succeeded in enforcing the laws and system supporting the opening policy can be applied for North Korea although the two communist countries have different environments. In other words, North Korea should verify the special regulation based on the Constitution, specify the difference between the special law and general one, and enforce the system backing up the special regulation, getting the confidence from foreigners that the country has powerful willingness to open its economy and protect investment environment.