조례제정권의 범위 및 한계

Abstract

From the Restoration of Independence in 1945 to the local election of May 31, 2006, Our country has been in the mid of a whirlpool of history of interspersedconfusion. In this national reality, the policy of local self-government, revived after many turns and twists, is repeating developmental growth. At this moment, there is a need for an expansive discussion for an embodiment of an administration fit for local characteristicsto supplement problems of past centralism and to correspond to the demand of local people. One of the above is a problem about anautonomic legislative power. Also, about the right of revision of ordinance which is thecore of autonomic legislative power, there was a contradiction as well as interpretation of such laws focusing on the meaning of essence of local self-government and constitutional guarantee and the relationship among the Clause 15 of the Local Government Act, the principle of reservation of laws, and the principle of predominance of laws. A theoretical consideration about the above has been unfolded. However, the past discussions generally considered an acquisition of legal appropriateness of local self-government within a national community as the first priority as focusing on the constitutionalism. They overlooked the possibilityof local autonomous entity being operated as a small and self-regulating political community. Thus, the discussions mainly focused on the decentralization of power as limited to autonomic administration. Although a boundary of an autonomic legislative power is said to be possible for a comprehensive delegation, there was lack of studies on what of the diverse level of regulations are really approved among local government entities. Also a consistent standard for the limitation of approval of delegation could not be proposed. This paper understood a constitution as the highest level of norm of life for an achievement of various gains of members of a community and reciprocal control and not merely as a law regarding an organization of the country, operation, and securing of fundamental rights. Based on a presupposition that the Local Government Act is a concretization law of the constitution, an approach to understand in a large scale than the past understanding of local self-government as an autonomic administration and revision of ordinance as an administrative legislation work has been tried. Through this try, the paper tried to emphasize the necessity of a broader eyes comprehending ‘decentral -ization’ and ‘autonomy’ in the discussion of local self-government by exposing the fact that some of local particularity and diversity of each local self-government can be deducted from a constitutional order beginning from a fundamental principles of the constitution which is an order of national community. To realize the ultimate principle of the Local Government Act of local development and real guarantee of residents’ rights through a devoted guarantee of autonomic legislative power in the relationship of constitutionalism and the right of revision of ordinance, the principle of reservation of laws must be mitigated in the reciprocal supplementation relationship of democracy and welfare policy which are the fundamental principles of the constitution. Also the principle of legal predominance must be seen as having more flexibility. Our constitutional government still owns many insufficiencies. Therefore, a one-sided approach such as a uniformed request a reservation of laws and a possibility of autonomic legislation are difficult. There is a need for a sympathy verificationof effects of regulations regardless of whether or not it is profitable. The fundamental issue should be how to understand the constitution and its principles which are the beginning of the approach method of the right of revision of the ordinance. In this perspective, the local self-government can finally and truly realize the core of the local self-government, ‘autonomic regulation of a social part’ in an explanation of essence and in a consideration of materialization and systemization of such items as a harmony of constitution and autonomy, a regulation subjects of each ordinance, a boundary, and a limit. Compared to the West which has a long history of democracy, our country which has enhanced democracy rapidly during a short period of time shows inexperienced parts in terms of local self-government. To supplement this problem, the preexisting idealism or a dichotomy must be avoided. We need to overcome our political limits and establish legal theories based on the constitution and interpret. There is a strong necessity for a ‘systematical and materialized mature constitutional government’ for the enhancement of true local self-government.;대한민국의 민주주의 역사는 반세기를 넘어서고 있으며, 지방자치는 민선 제4기에 이르고 있다. 참여정부는 지방자치를 대한민국의 국가적 최우선 과제로 보고 정부혁신지방분권위원회를 대통령자문위원회로 두는 등 지방자치에 있어서 주로 분권을 강조해 왔다. 그러나 지방자치는 그 이론적 관점에서 크게 두 가지 방향성을 가지고 있다. 그 하나는 중앙정부로부터 보다 많은 권한이 이양되어야 한다는 ‘분권’이며, 또 하나는 지방자치단체가 해당지역에 대해 책임을 지며 ‘주민, 지역, 지역주권’을 가지고 지방 고유의 특성을 살린 지역공동체를 형성하여야 한다는 ‘자치’의 관점이다. 보다 실질적인 지방자치를 구현하기 위해서는 두 가지 관점이 조화를 이루어야 할 것이다. 종래 지방자치법학에서의 논의도 ‘분권’의 차원에서 이루어져 왔으며, 헌법상의 기본원리 중에서도 특히 법치주의에 집중하여 ‘국가공동체 내에서의 자치단체의 법적합성’을 획득하는 것을 최우선의 과제로 삼았고, 지방자치단체가 소규모의 자율적 정치공동체로 운영될 수 있음에 대하여는 그리 주목하지 못하였다. 그리하여 ‘분권’의 대상인 자치권을 주로 ‘자치행정권’에 국한시켜서 논의하였으며, ‘자치입법권’의 범위도 ‘포괄적 위임’이 가능하다고(헌법 117조에서의 ‘법령의 범위 안에서’)하면서 실제로 어떤 다양한 규율수준이 지방자치단체들 사이에서 용인되는지에 대한 연구는 미약했던 것으로 보인다. 이에 본 논문에서는, 헌법의 기본원리에서부터 출발하여 민주주의, 법치주의, 복리주의가 지방자치법학에 시사하는 바를 살펴보고, 분권과 자치, 법치주의와 민주주의 등 대립되나 조화되어야 하는 개념들을 보다 포괄적이고 조화적으로 해석하려고 하였으며, 지방자치의 논의에서 ‘분권’과 ‘자치’를 모두 포괄하는 보다 넓은 시각이 필요하다는 것을 확인하고자 하였다. 이를 위해 지방자치와 관련하여 일반적으로 논의되는 법이론들을 살펴보고 ‘한국적 지방자치’에 대한 발전적 시각을 제시해 보고자 하였다. 지방자치의 본질에 대해 주민자치ㆍ단체자치의 논의, 고유권설, 전래설, 신고유권설 등의 논의에 대하여 검토한 후 외국의 경우도 살펴보고, 지방자치의 헌법적 보장의 의미로서 제도적 보장설의 의의와 내용을 서술하고 이에 대하여 재고하였다. 그리고 조례의 법적 성질에 대한 학설인 조례위임입법설, 조례자주입법설에 대해서도 살펴보았다. 한편 법률우위원칙ㆍ법률유보원칙과 조례제정권의 관계와 관련하여, 법률위임하에 조례를 제정하는 경우, 법률위임없이 조례를 제정하는 경우, 사무의 종류와 관련하여 추가조례ㆍ초과조례가 가능한지 여부가 중요하다고 보여지므로 이를 판례 및 사례의 제시를 통해 분석하고자 하였다. 특히 ‘추가조례 및 초과조례’가 주목되는데, 이들은 헌법이 규정하는 바를 준수하면서도 지역공동체로서의 다양성을 내포할 수 있도록 하는 수단이 될 수 있기 때문이다. 이러한 과정을 통하여 본 논문에서는 국가공동체의 질서인 헌법의 기본원리에서부터 출발하여 지방자치단체의 지역공동체의 특수성ㆍ다양성이 헌법적 질서에서부터 일정부분 도출될 수 있음을 확인하고, 민주주의, 법치주의, 복리주의가 지방자치법학에 시사하는 바를 살펴보았으며, 지방자치의 논의에서 ‘분권’과 ‘자치’를 모두 포괄하는 보다 넓은 시각이 필요하다는 것을 강조하였다. 지방자치단체가 ‘한국적 모델’로서 헌법의 질서 내에서 다양성과 개성을 지닐 수 있도록 법이론적 모색을 하는 이러한 시도는, 지방자치단체가 ‘Local Governance’의 모습으로 변화하여 세계화에 부응하는 Governance체제의 구성원으로서의 역할을 기대하는 시대적 요청에 부합해야 한다는 차원에서도 그 의의가 크다고 본다.