제2차 한미 주둔군 지위협정 개정협상

Abstract

The international political and economic order has approached a new era through globalization and democratization after the long-waited fall of the Cold War. In this kind of changes, diplomacy has been politicized and this tendency has been even more intensified as interest relations involved in it is contradicted acutely. Korea has been no exception in this tendency. The wave of democratization resulted in increasing concern by domestic political influence in international negotiations and their policy making processes. Korean policy makers, thus, couldn't just turn away from domestic variables in leading through an international negotiation process. The old studies on international negotiations and policy making processes, however, ignored domestic variables altogether or even excluded them from the list of items to consider. The 2nd ROK-US SOFA revision negotiation which was the case in this study is an example study case which proved that there is no explaining an international negotiation process and the results without considering domestic variables. This negotiation lasted from the first negotiation on November 30, 1995 to the eleventh negotiation on December 28, 2000. In this long negotiation process, the Korean policy makers had to suffer from suffocation of internal and external pressure in leading through negotiation and revise agreement with American policy makers of weak will. In addition, there was already once revision. This study made an investigation about how Korea's policy makers doing negotiations in spite of disadvantageous negotiation condition on the 2nd ROK-US revision negotiation. The " Two-level Game" by Putnam was adopted as the theoretical frame which deals with international and domestic influencing factors, tried to connect them from an organic aspect beyond a simple enumeration. The negotiation environment of Korea's surrounding the 2nd ROK-US revision negotiation could be approached from two dimensions of international and domestic, which operated two-sidedly as a chance and a restriction in the Korean policy makers' policy making processes. First, a consideration was given to the international dimension. American policy makers had vested rights by offering Korea security. In connection with SOFA, ROK-US SOFA already had revised once. Because of American policy makers of weak will, they were very passive on negotiation. Because the results of a negotiation affected that America had concluded a treaty with other countries. One side, Korean policy makers started to engage itself in very strong pressure from social powers. In spite of once revision, lasted the U.S Army crimes were not punished severely, finally it aroused critical public opinion and it spread social problems. NGOs, a ratifier, and public opinion exercised pressure on the Korea government in ROK-US SOFA revision negotiation, by deeply taking part in the negotiation process. Responding to these external and internal pressure, the Korean policy makers took two approaches in the ROK-US SOFA revision negotiation ; in surface game, they concerned about America had offered Korea security and economic benefits. In the side game, because of domestic public opinion, they concerned about the results of negotiation. In America people were indifferent to ROK-US SOFA revision but in Korea people were interest in it. Therefore it was an issue in Korea. So that America government had not domestic pressure but Korea government had strong domestic pressure. This raised Korea's negotiation ability. In result, it advanced a point of time for extradition of U.S army criminal suspect and environmental articles. That means as compared with the result of 1st revision negotiation, Korea obtained excellent result. Korean who claimed total revision were not satisfied with this result of negotiation, but Korea obtained advanced result, because America did not have a revision will entirely. This result come from consensus of both parties' opinions to keep up an continuous allied relationship. This case study of the 2nd ROK-US revision negotiation is that an international negotiation is a process to seek cooperative compromises with the other negotiating countries externally and at the same time to draw out an agreement internally in this wild international political and economic environment constantly changing since democratization and globalization. That is, a policy maker engaged in an international negotiation is influenced by home and abroad factors in the negotiation process and especially should not underestimate his or her relationships with domestic social powers.;냉전의 종식과 함께 세계화, 민주화와 같은 국제정세의 변화로 국제정치경제질서는 새로운 국면을 맞이하게 되었다. 이 같은 변화는 일반국민들의 의사가 외교에 많이 반영되는 현상을 초래하게 되었고, 한국도 이러한 국제정세의 변화로 인해 국제협상과 그 정책결정과정에 대한 국내 정치세력의 관심이 높아졌다. 이에 따라 정책결정자들은 국제협상을 함에 있어 국내적인 변수를 반드시 고려해야 했다. 그러나 기존의 국제협상 및 정책결정과정에 관한 연구들은 국내적인 요소는 무시하거나, 심지어 고려대상에서 제외시켰다. 본 연구의 사례인 제2차 「한.미 주둔군 지위협정」개정협상은 더 이상 국내변수를 무시한 채, 국제협상과정 및 결과를 설명할 수 없음을 보여준 대표적인 연구사례이다. 1995년 11월 30일 1차 협상을 시작으로 하여 2000년 12월 28일 11차 협상이 타결되기까지 5년여의 긴 협상과정에서 한국의 협상자들은 강력한 국내 압력 속에서 협상을 전개해야만 했다. 또한 이미 한 차례의 개정이 있은 뒤여서 개정의지가 전혀 없는 미국을 상대로 협상을 타결시켜야만 했다. 이에 본 연구는 제2차 한.미 주둔군 지위협정 개정협상에 있어 불리한 협상조건에도 불구하고 어떻게 한국 정부가 개정협상을 타결시킬 수 있었는지를 살펴보고자 한다. 이를 위해 본 연구에서는 국제협상에 있어 국제적 영향요인과 국내적 영향요인을 유기적으로 연계한 퍼트남(Robert D. Putnam)의 양면 게임 이론을 분석의 틀로 원용하여 고찰한다. 제2차 한.미 주둔군 지위협정 개정을 둘러한 한국의 협상환경은 국제적 차원과 국내적 차원으로 나눌 수 있는데, 이것들은 각각 한국의 협상자에게 기회이면서 동시에 제약이라는 양면적인 형태로 작용하였다. 우선 국제적인 차원을 살펴보면, 협상상대국인 미국은 한국에게 안보를 제공함으로써 한국에서 기득권을 행사하고 있었다. 주둔군 지위협정과 관련해서는 한국에서 이미 한 차례의 개정이 있었고, 협상의 결과가 미국이 타국과 맺고 있는 주둔군 지위협정에 영향을 미칠 것을 우려하여 개정의지가 전혀 없었기 때문에 협상에 임하는 태도는 상당히 소극적이었다. 한편, 한국 정책결정자는 국내 세력의 매우 강력한 압박을 받게 된다. 1차 개정 이후에도 계속되는 미군범죄가 처벌도 제대로 이루어지지 않자 이를 비판하는 여론이 거세졌다. 급기야 사회문제로까지 확대되면서 주요 비준자 집단인 시민단체와 이를 중심으로 형성된 여론은 협상기간 동안 협상 과정에 깊이 개입하고 한.미 주둔군 지위협정 개정의 입장을 국내외적으로 강력하게 표명함으로써 한국 정부에 압력을 행사한다. 이 같은 국내외적 압력으로 한국의 협상자는 한.미 주둔군 지위협정 개정협상에서 그 동안 미국에게 제공받아온 안보.경제적 혜택을 고려하는 동시에 국내 여론을 의식해 협상의 성과도 고려해야 하는 양면 게임상황에 직면하게 되었다. 한미 주둔군 지위협정 개정문제는 미국 내에서는 별 관심사항이 아니었던 것과 달리, 한국 내에서는 가장 이슈화 되어있는 사안이었고 정치쟁점화 되어 있었다. 때문에 상대적으로 미국정부에 국내적 압력이 전혀 없었던 반면 한국정부에는 강력한 국내적 압력요인으로 작용했다. 이것은 협상에 있어 한국의 협상력을 높여주었다. 그 결과, 가장 쟁점화 되었던 형사관할권 분야에서 미군피의자 신병인도 시점을 기소시점으로 앞당길 수 있었고 환경 조항도 개설되는 등 이전의 개정협상에 비해 큰 성과를 거두었다. 이와 같은 한국의 협상결과는 전면개정을 요구했던 한국 내 국민들의 입장에서 보면 결코 만족스럽지 못한 상황이었으나 개정의지가 전혀 없는 미국을 상대로 대폭 개정을 하였다는 것은 한국에 유리한 결과임은 분명하다. 이러한 협상결과가 도출된 것은 상호 우방관계를 유지하려는 한미 양국의 인식이 일치했기 때문이다. 이와 같은 한.미 주둔군 지위협정 개정협상의 사례분석을 통해 볼 때, 민주화와 세계화와 같은 국제정치경제환경의 변화 속에서 국제협상은 대외적으로는 협상대상국과 타협점을 모색하는 동시에 국내적인 합의를 함께 구하는 작업이다. 국제협상에 임하는 정책결정자는 협상과정에 있어서 국내외적인 영향을 복합적으로 받게 되며, 특히 국내 사회세력의 영향을 간과해서는 안 될 것이다.