그람시의 政治政黨的 官僚制理論에 의한 韓國 政府官僚制 硏究

Abstract

The role of the government bureaucracy was overwhelming in Korean industrialization process, comparing to other social actors, such as business, labor, etc. Despite its critial role, however, this Korean bureaucracy is criticized being authoritarian, inhumane and rather ineffective. Meanwhile, it is the urgent request of the times how we can make the bureaucracy to attain justice and equity as the dominent value of government. Since the 1960's, the Korean government bureauccracy has been directly controled and intervened by political power elites rather than any other social actors have. Therefore, the Korean bureaucracy should be studied with a macroscopic perspective by which korean unique characteristics can be considered in the political-economic context. For the study of Korean bureaucracy, this thesis takes the Gramsci's theory of bureaucracy as a theoretical framework by reorganizing-his writings in Selections from the Prisons Notebooks of Antonio Gramsci(SPN).'The Modem Prince' that Gramsci tried to bring up in SPN, means a 'political party' which can awaken and improve 'the national-popular collective will'. Moreover, it is an ideal embodyment of the bureaucracy that exists in the real world. Therefore, the focus in Gramsci's political theory is 'the theory of bureaucracy as a political party' that constructs an intellectual and moral reform. Comparing to the existing theories of bureaucracy, Gramsci's theory has following three superiorities: The first, it perceives the bureaucracy not only as a 'technical reality' but also as a 'political one' So, the bureaucratic dysfunctional problems should be treated and solved in the political-economic context of the whole society. The second, the bureaucracy itself is considered a complex organization of various human beings. It suggests the way in which the bureaucracy can be explained dynamically by regarding the feature of human groups that consist of the bureaucracy. The third, Gramsci's theory captures the priority and the potential possibility of the bureaucracy as an organization, as far as there exist both the ruler and the ruled in a society: as far as the ruler utilize the bureaucracy as his institution to reign. Gramsci efforted to find out the measure of the intellectual and moral reform which can make the actual bureaucracy a 'political party'. According to Gramsci's theory, Korean bureaucracy is examined through out the Third Republic to Sixth Republic. Based on this analysis, this thesis derives alternative to adjust korean bureaucracy into Gramsci's 'political party'. Accordingly, this study indicates that the value of 'justice and equity to the people' can not be attained by the intension of an external control to government bureaucracy but be materialized by keeping it to have its own realm from the arbitrary political pressure.;한국의 산업화과정에 있어서 정부관료제가 담당해 온 역할과 비중은 미미했던 사회제부문과 비교해 볼 때, 가히 압도적인 것이었다. 그러나, 현재의 정부관료제는 권위주의적이며 비민주적일뿐 아니라 비효율적이기까지 하다는 비판에 직면하고 있다. 이러한 반면에 정부관료제로 하여금 '국민에 대한 정의와 형평'이라는 행정의 가치를 어떻게 확보하게 할 것인가 하는 것도 시급한 시대적 요청으로 부각되어지고 있다. 1960년대 이래로 한국의 정부관료제는 사회의 어떤 부문보다도 권력엘리트의 직접적인 통제와 개입하에 존재해 왔다. 따라서 관료제 부문에 대한 연구는, 이러한 한국적 특수성을 감안할 수 있는 거시적이고 전체 사회적인 맥락에서의 연구를 필요로 한다. 본 논문에서는 이러한 한국 정부관료제에 대한 연구를 위해서 그람시의 옥중수고에 단편적으로 나타나 있는 관료제 이론을 재구성함으로씨 본 논문의 이론적 분석틀로 삼고자 한다. 그람시가 옥중수고에서 제시하고자 한 '현대의 군주'는 '국민적·민중적 집단의지'를 각성시키고 발전시킬 수 있는 '정치정당'을 의미하늘 것이다. 그리고 이러한 '정치 정당'은 다름이 아닌 현실에서 찾아 볼 수 있는 관료제의 '이상적 구현체'라고 볼 수 있을 것이다. 따라서 그람시의 정치이론에서 중심이 되고 있는 것은 지적·도덕적 개혁을 전체 작업의 틀로 하는 '정치정당적 관료제 이론'이라고 하겠다. 기존의 관료제 이론에 비하여 볼 때, 그람시의 관료제 이론이 갖는 우수성은 다음과 같이 3가지 점으로 요약될 수 있다. 첫째, 관료제의 문제를 '기술적인 사실인 동시에 정치적인 사실'로 파악하고 있다는 것이다. 따라서 관료제의 병리현상을 전체사회의 맥락에서 고려함으로써 관료제가 갖는 문제의 본질을 이해하여 그 해결의 실마리를 찾을 수 있도록 한다는 점이다. 둘째, 관료제 자체를 이질적인 부분들로 구성된 인간들의 복합적 조직체로 파악한다는 점이다. 관료제를 구성하고 있는 인간집단들의 성격에 대해 유의함으로써 관료제의 변화를 역동적으로 설명할 수 있는 방법을 제시하고 있다. 세째, 현재의 관료제가 역기능적이고 비효율적이라는 사실을 충분히 인식하면서도 관료제가 갖는 조직으로서의 우수성과 잠재적인 가능성은 놓치지 않았다는 점이다. 치자와 피치자가 존재하는 한 관료제는 통치를 위한 가장 발전된 조직형태이기 때문이다. 따라서 그람시는 관료제가 정치정당으로 변화해야 한다는 필요성을 절감하고 현실의 관료제를 정치정당으로 만들어 갈 수 있는 '지적·도덕적 개혁'의 방법을 강구하려고 노력했다. 본 논문에서는 이와 같은 그람시의 '정치정당적 관료제 이론'에 의거하여 한국의 관료제 전개과정을 분석함으로써, 한국 정부관료제가 갖게 된 문제의 본질을 규명하고 그 개선 방향을 제시하려고 하였다. 따라서 본 논문은 '국민에 대한 정의와 형평'이라는 행정의 가치가 정부관료제에 대한 외부통제의 강화만으로는 확보할 수 없으며, 그 이전에 외부의 자의적인 정치적 압력으로부터 정부관료제의 독자적인 고유영역을 지켜줌으로써 가능해진다는 사실을 보여주고자 한다.