기피사업에 대한 정부 정책PR 유형변화 분석

Abstract

정책갈등에 대한 해결이나 국민참여에 대한 방안은 여러 가지 차원에서 다양하게 모색되고 있다. 그러나 정책을 정책대상에게 어떻게 이해시키고 알려야 하는지, 왜 국민의 의견을 듣고 피드백하는 의사소통 과정이 중요한지에 대한 정책PR적 논의는 상대적으로 등한시되어 왔다. 정책PR은 정책에 대한 편견이나 선입견을 최소화 할 수 있다는 점에서 기피사업 분야에서 더욱 효과를 발휘할 수 있다. 완벽하게 기획된 정책도 실행과정에서 성공을 거두기 위해서는 주민의 동의와 지지를 이끌어내야 한다. 따라서 정책PR적 차원에서의 연구는 성공적인 정책 실현을 위하여 필수적이다. 본 연구에는 세 가지 연구문제를 가진다. 첫째, 기피사업에서의 정책PR에 대한 유형화가 어떻게 이루어지는지를 고찰하며, 둘째, 정책PR의 유형이 방사성폐기물유치관리사업 사례에서는 실제로 어떠한 형태로 나타났는지를 시기별로 각 단계에서 나타나는 특성을 정리하고, 유형화하여 구분한다. 셋째, 기피사업에 대한 정책PR의 유형이 어떻게 변화하는지를 살펴본다. 이러한 변화과정에 대한 고찰을 통하여 정책PR의 유형이 변화하게 되는 계기를 분석한다. 이러한 연구의 궁금증을 해결하기 위하여 본 연구에서는 22년이라는 장기간동안 갈등을 반복하며 정책이 실행되지 못한 방폐장 사례는 관계적 커뮤니케이션의 PR적 차원에서 살펴보았을 때 어떠한 문제를 가지고 있었는지를 고찰하였다. 방폐장 사례를 연구하기 위하여 방폐장 관련 논의가 있었던 지역을 전국을 대상으로 방폐장 관련 정책이 대두된 1984년부터 저준위 방폐장 부지선정이 경주 지역으로 유치된 2005년까지를 시간적 범위로 설정하고 이를 정책상의 변환점을 기준으로 4시기로 구분하였다. 연구에 필요한 자료수집을 위하여 언론 보도자료, 방폐장과 관련하여 관련백서, 전략보고서, 정부 보고서, 업무일지, 의회 속기록 등을 참고하였으며, 정부 및 시민단체에서 발간된 정기간행물과 사례집 등을 바탕으로 문헌 자료를 조사하였고, 사례개요에 대하여 정책추진이나 일정, 정책내용 등에 관하여 문헌자료가 상충되는 부분이나, 문헌 자료에서 부족한 부분은 당시 관련 업무를 담당했던 담당자와 1:1 인터뷰를 통하여 보충하였다. 본 연구에서 방폐장 사례를 유형화하기 위하여 도입한 이론적 모델은 그루닉의 4모델이다. 그루닉의 모델은 언론퍼블리시티 모델, 공공정보 모델, 쌍방향 불균형 모델, 쌍방향 균형모델의 4가지 유형으로 세분화된다. 이러한 4모델을 중심으로 PR담당자가 상황인식을 어떻게 하였으며, PR의 목적과 범위, 영역 설정은 어떻게 하였는지를 살펴본다. 이를 통하여 PR을 어떻게 전개하였는지 PR방법을 살펴본다. 이러한 정부의 정책PR전략이 수용자가 인식한 상황인식에 얼마나 부합하고 결과적으로 어떠한 쟁점을 낳게 됬는지를 고찰하였다. 방폐장 정책 사례를 고찰해본 결과, 언론퍼블리시티 모델적 관점에서 살펴 보았을때, 초기에는 방폐장 시설의 첨단화된 고급시설을 위주로 견학시키는 방법으로 원자력 발전이 갖는 경제적 기여를 중심으로 긍정적인 측면을 위주로 부각시켜 정책PR이 진행되었다. 이는 2,3,4기로 진행됨에 따라 방폐장 정책을 주민이 유치 희망하는 양성자 가속기 사업과 연계하는 방법과 지역발전을 위한 경제적 지원금을 부각하는 방법으로 정책PR을 진행하였다. 주민이 방폐장 사례를 우호적으로 생각할 수 있는 메시지를 중심으로 구성된 언론퍼블리시티 모델적 PR방법은 체르노빌과 드리마일 원전사고로 인하여 부정적인 인식이 보다 확산되어 있던 당시 지역 정서를 설득하기는 어려웠으며, 이러한 정책PR 과정에서 정책추진이 비밀리에 진행되었다는 점에서 안면도 사태와 같은 갈등상황을 촉발하게 되었다. 당시 반핵단체와 주민들은 안전성 등과 같은 정책의 내용적인 측면에서 진실성의 문제를 제기하였으며, 정책 추진 과정에서 비밀리에 진행되었다는 부분도 정책의 진실성을 저하시키는 요인이 되었다. 따라서 1시기에 언론퍼블리시티 모델의 한계인 진실성 논란이 야기되자, 2시기에 이르러서는 정책에 대한 정보를 전적으로 공개하고 본격적으로 정책을 확산시켜야 한다는 공공모델적 차원에서의 정책PR의 접근이 시도되었다. 정부는 ‘방사성폐기물관리사업추진위원회’를 구성하고 반핵단체와의 전면대응을 시작하게 된다. 이 과정에서 방폐장정책에 대한 정보 확산에 보다 초점을 두었으며, 언론 등에 방폐장 관계 자료를 제공하며 방폐장 정책의 정보전달에 보다 힘을 싣게 된다. 그러나 이러한 정부의 노력에도 불구하고 방폐장 정책이 주민들의 의사를 고려하지 않은 상태에서 정보 확산에 치중하는 정책PR은 한계를 가지게 되었다. 따라서 정부는 정책대상이 어떠한 생각을 하는지 관심을 가져야 한다는 필요성을 느끼게 되었고, 3시기부터는 여론조사등의 방법을 통하여 주민의 의식을 조사하게 되었다. 여론조사 방법은 주민의 인식이 어떻게 되었는지를 알려주는 좋은 지표가 되었으나 주민의 반대의사를 돌리기에는 역부족이었다. 단순히 조사하기 위한 차원에서의 여론조사일 뿐이며, 심지어는 여론조사 결과를 조작한다는 의혹을 받게 되었기 때문이다. 따라서 정부가 주민의 의사에 귀기울이고 정부의 정책이 주민이 우려하는 부분을 해소시켜 주기 위하여 최대한 노력하고 있다는 쌍방향 균형적인 관점에서의 정책PR접근이 요구되었다. 4시기에 이르러서는 주민과 함께 반대의 입장을 고수하던 지방 공무원이 정책PR의 세력으로 합류하게 되면서 전환점을 이루게 되었다. 지방공무원은 공무원인 동시에 정책대상인 지역 주민이 되기 때문에 정책에 대하여 지역 주민들이 우려하는 부분을 같이 공감할 수 있었다. 또한 정책유치를 위하여 시민단체가 합류하게 됨에 따라 정책을 PR하는 조직이 각각 역할을 분담할 수 있었으며, 정책PR에서 가장 이상적이라고 논의되는 정보원과 수용자가 대등하게 의사소통을 하고 피드백을 받을 수 있는 정책PR이 이루어지게 되었다. 그루닉이 가정한 유형변화는 언론퍼블리시티 모델에서 쌍방향 균형모델을 지향하는 방법으로 변화된다고 가정하였으나, 실제 방폐장 사례를 고찰해본 결과 언론퍼블리시티 모델에서 점진적으로 정책PR과정이 변해가지만 완벽한 쌍방향 균형모델을 이루기는 어렵다는 것을 알 수 있었다. 쌍방향 균형 모델의 실현보다는 정책집행자와 정책 수용자의 양 집단의 이익의 접점인 쌍방향 불균형모델과 쌍방향 균형모델의 중간적인 혼합동기모형적 수준에서 이루어지고 있다는 것을 알 수 있었다. 이렇게 변환된 이유에서는 정책에 대하여 조사 영역이 확대되고 인터넷 등의 발달로 인하여 정책에 대해 논의되는 공론화의 영역이 확대되고 있기 때문이라는 것을 알 수 있었으며, 게임 이론을 통하여 기존의 강압적 정책 추진이나 시위 중심의 정책 반대로는 정책집행자와 정책 수용자가 정책에 대하여 목적한 이익을 실현하기 어렵기 때문이라는 것을 알 수 있었다. 정부가 지역 주민과 정책 추진에 있어 갈등을 수반하는 경우가 증가하고 있으며 이에 따른 효과적인 정책PR이 요구되고 있다. 따라서 주민의 반발을 최소화하고 정부가 효과적으로 정책을 추진하기 위해서는 정책PR담당자가 쌍방향 커뮤니케이션 지향하는 정책PR방법으로 정책PR을 진행해야 한다. 이러한 정책PR을 위하여 본 연구에서는 주민의 의견을 충분하게 검토해야 한다는 것을 제시하고 있으며, 이러한 방법으로 여론조사와 쌍방향 균형적인 의사소통을 통한 상호이해과정을 강조하고 있다.;Solutions to conflicts in policy and measures for nationwide participation have been explored from many different perspectives. Following Policy PR discussions, in contrast, have been relatively neglected: how to effectively disseminate policy to the subjects and induce their understanding of the policy, and why it is important to listen to people's opinions and communicate with them through feedback. Policy PR proves to be more effective in the case of NIMBY since preconceptions and prejudice of the subjects can be minimized. Even a perfectly planned policy must be agreed and supported by people in order for it to be successful when it takes effect. Therefore, research with respect to Policy PR is indispensable for a successful policy realization. This study concentrates on three topics. First, the materialization of Policy PR in NIMBY will be examined. Secondly, how the Policy PR was actually materialized in the particular case of Radioactive Waste Disposal Facilities Siting will be investigated. Characteristics at each periodical stage will be organized and classified. Lastly, transitions that took place in materializing the Policy PR in NIMBY will be studied closely. With the consideration on the process of transition, the grounds for the changes in materializing the Policy PR will be analyzed. In order to resolve these questions, this paper contemplates on what the problems were in respect to PR of relational communication in the Radioactive Waste Disposal Facilities Siting case, of which the policy was held unexecuted for 22 years. To investigate the case of the Radioactive Waste Disposal Facilities Site, the time frame was set up starting from 1984, the year when the issue broke out, to 2005, when Gyeong-Ju was decided as the low-level Radioactive Waste Disposal Facilities Site. The whole time frame was grouped into 4 periods. In order to gather information, the following references were used: press news, related white books, strategy reports, government reports, daily reports, and stenographic reports of the Rocal Assembly report. In addition, documents were searched based on periodicals and case books published by the Korean government and civil organizations. Contradictory and insufficient information was supplemented by having an individual interview with the person in charge of the matter at the time. As a theoretical model, the Grunig's 4 Models were used in order to study how the Radioactive Waste Disposal Facilities Site case was materialized. Grunig's model is subdivded into 4 types: Press Agentry Model, Public Information Model, Two Way Asymmetric Model, and Two Way Symmetric Model. Through these 4 models, the followings will be examined: how the person in charge of PR realized the situation, and how the objectives, range, and extent were set. Then, the development of PR and PR methods will be investigated. Comments and considerations will be provided on how appropriate the government's Policy PR strategy was for the situation recognized by the subjects and what issues came up as a result. After analyzing the case of Radioactive Waste Disposal Facilities Siting, from Press Agentry Model's view, we could see that in the initial stage, the Policy PR was developed, emphasizing on benefits of the policy, such as its economic contribution, It was accompanished by inviting people to the site, mainly introducing to them the high-tech advanced facilities. As it went on to 2nd, 3rd, and 4th stage, the Policy PR moved on by emphasizing the method of linking it to the popular proton accelerator business, and the fund for the local growth. The Press Agentry Model's method, which was mainly focused on the message to make the Radioactive Waste Disposal Facilities Site amicable to people, was not effective enough to convince them, who have the widespread negative perception from the Chernobyl and Three Mile Island disaster. Moreover, the fact that the policy was being promoted secretly reminded people of the Anmyeondo situation. Anti-nuclear organizations and people started to question the truth of policy's contents, such as safety. The secrecy in the policy's promotion process deteriorated the truth of the policy. Therefore, as truth became a problem in the 1st stage, which is the limitation of the Press Agentry Model, the Public Information Model approach in the Policy PR was implemented, where every information on the policy should be totally open to the public and be disseminated. The government organized Radioactive Waste Disposal Facilities Siting Bid Committee, and started to correspond to the anti-nuclear organizations. In the process, the focus was relatively on spreading information on the policy of Radioactive Waste Disposal Facilities Site. Related information was presented to the press. However, despite the effort, this Policy PR has shown its limitations as the policy only concentrated on spreading the policy information without people's consent. Therefore, the government felt need to paying attention to what thoughts were in the subjects' mind, and in the 3rd stage, the government investigated people's opinion by making polls. Even though polls were a good indicator of their opinion, it was unable to mitigate their negative opinion. This was because people became suspicious that the polls were only for the sakes of investigation, and some would even think that the results were being made up. Therefore, the Two Way Symmetric Model's Policy PR approach was demanded, where the government listens to people's opinion and makes the best efforts to resolve people's concerns. There came a turning point in the 4th stage, when the local public employees, who were originally on the negative side along with the civilians, started to join the Policy PR. The local public employees are public employees, and yet at the same time, are policy subjects. They have the same concerns as the civilians. Also, as civil organizations joined, Policy PR organizations were able to divide the tasks, and the most ideal Policy PR was implemented, where communications and feedbacks are possible. Grunig assumed that the change in materialization was made from the Press Agentry Model to the Two Way Symmetric Model. From consideration on the actual case on the Radioactive Waste Disposal Facilities Site, the Policy PR process was changing from the Press Agentry Model, but it was difficult to change exactly to the Two Way Symmetric Model. Rather than realization of the Two Way Symmetric Model, the model was formed as Mixed Motives Model level somewhere in between the Two Way Symmetric Model and the Two Way Asymmetric Model, so that the point of contact may be found in the middle of the benefits of the policy executors and the policy subjects. This form of transition occurred because the range of investigation on the policy has been expanded and share of public discussion on the policy have been increased due to the development of the internet. As the Game Theory explains, it happenedbecause it is difficult to meet the objective of the policy sought out by the policy makers and the policy subjects, simply by oppressively promoting the policies or opposing the policy by demonstrations. Since the government is increasingly encountering conflicts of interests with local residents, an effective policy PR is needed for successful execution of the public policy. Therefore, in order to minimize conflicts with and opposition from local residents and to effectively execute a public policy, government officials responsible for the policy PR should try to implement a method of the Policy PR in which active and open two-way communication is feasible between the government and the public. For the adoption of this method of the policy PR, this research paper suggests that public opinions should be seriously taken into consideration and be reflected in the formation of public policy. For this purpose, the use of polls and democratic two-way communication will be very effective in cultivating mutual understanding between policy executors and policy agents.