지방정부 지출결정요인 분석

Abstract

Ripley & Franklin(1975)가 주장했듯이 일반행정기관의 정책변화는 예산지출수준변화를 연구함으로써 파악되어질 수 있다. 지방정부의 지출을 분석하는 것은 지방자치제도의 실시 이후 지방분권화된 정부정책, 증가하는 행정수요에 대한 적절한 행정서비스 제공, 이를 위한 지방계정개혁 등을 평가하기 위한 기초가 된다. 지방자치제 실시이후의 정책결정요인이 어떠한 변화를 갖는가에 대한 실증분석은 우리나라의 지방의회가 구성된지 6년 남짓 밖에 되지 않는다는 점에서 아직 어떠한 일반화된 결론을 내리기는 어렵다고 할 수 있다. 지방정부 지출에 대한 선행연구들은 지방자치제의 실시 이후 결정요인변화에 대하여 다음과 같은 서로 상반되는 예상을 하였다. 첫째, 지방재정의 증가가 급속할 것이라는 것에 대한 상반된 분석이다. 둘째, 지방자치제의 실시가 지방재정지출에 미치는 영향에 대한 서로 상반된 예상이다. 과연 이들 선행연구들의 상반된 예측과 가설들 중에서 어떤 입장이 지방자치제 실시이후의 재정지출을 보다 잘 설명하고 있을까. 외국의 정책결정요인분석에서 유의미한 설명변수로 검증된 변수들이 우리나라에서는 설명력이 약했던 이유가 선행연구들의 결론과 같이 중앙집권적 국가였기 때문이라면, 지방자치제가 실시된 이후는 사회경제적 요인, 혹은 정치행정적 요인들의 설명변수가 재정지출결정요인으로서 높은 설명력을 가질것인가. 만일 다른 요인이 보다 지배적이라면 어떤 요인이 있겠는가, 이러한 문제의식에서 본 연구를 시작한다. 본 논문은 다음과 같은 구성으로 진행된다. 제 2장은 선행연구들에서 지방정부 재정치출을 결정하는 요인으로 지적한 설명변수들과 실증모형을 분석하고, 계 3장은 한국지방재정의 수준과 문제점등을 살펴보았다. 본 연구의 문제제기가 선행연구의 상반된 예측에 대하여 지방자치제 실시 전후의 1990년대 자료를 비교분석에서 출발하기 때문에, 일반적인 결정요인 실증분석연구들과 비교할 때, 선행연구 및 변수설명부분 등의 문헌연구에 대하여 상대적으로 많은 비중을 두었다. 제4장에서는 2장과 3장의 분석결과를 토대로 연구목격에 따라 실증분석에서 검증하고자하는 것을 다음 4가지 가설로 구체화하였다. ◁표 삽입▷ (원문을 참조하세요) 실증분석은 상관관계분석과 다중회귀분석을 실시하였다. 회귀분석방법은 1990년-1995년 결산을 자료로 하여, 선행연구들에서 주장하는 결정요인들의 설명력을 분석하기 위하여 사회경제적 결정요인분석과 정치행정적 결정요인분석을 한 후, 결정요인론의 혼합모형을 빌어 사회경제적 변수와 정치행정적 변수의 설명력을 비교하였다. 그러나, 이러한 결정요인론 문제들에서 지적하는 변수들이 우리나라 지방정부 지출을 설명하는데는, 한계가 있다고 보고, 선행연구들에서 주장되어온 예산의 점증성향이 존재하는가, 또 얼마나 영향을 주는가를 분석하기 위해 점증모형과 결정이론의 혼합모형을 반영하는'포괄모형'으로 다중회귀분석하였다. 본 연구의 포괄모형은 지방정부의 이전재원을 경제적 변수와 구별하여 사용하였는데, 그 이유는 지방재정 현황분석에서 보았듯이 아직까지 우리나라 지방정부 재원중에서 이전재원의 비율이 매우 높으며, 중앙집권적인 역사적 배경 속에서 이전재원은 중앙정부가 지방정부를 통재하는 주요한 수단이었고, 배분의 형평성에 있어서도 단순한 경제논리 이상으로 작용하는 재원이라고 생각되기 때문이다. 실증분석결과는 다음과 같다. 첫째 가설의 사회경제적 요인이나 정치행정적 요인 보다는 아직까지는 이전재원이 설명력이 있는 것으로 나타났다. 경제적 요인과 정치적 요인별 회귀분석결과는 정치적 요인이 공무원수가 의미있는 변수로 작용하여 보다 높은 설명력을 갖는 것으로 나타났다. 그러나, 전체적인 경향을 볼 때 정치적 요인의 설명력은 공무원 수를 제외하고는 전무하였다. 때문에 본 회귀결과는 정부지출 결정에 있어서 경계적 요인과 정치적 요인의 우위에 대한 증거로는 한계를 지니며, 다음의 포괄모형이 보다 현실을 잘 설명하는 것으로 분석되었기 때문에 논쟁의 실익도 없다. 결정요인론과 점증주의론을 반영한 포괄모형은 우리나라 지방정부재정지출의 결정요인으로 작용하는 것은 작년도 재정지출과 이전재원임을 보여준다. 이러한 결과는 아직도 우리나라 지방자치단체의 재량적인 재정지출이 어느 정도의 한계가 있음을 보여주는 것이기도 하다. 특히 전년도 일인당 정부지출수준이 광역시보다는 道자치단체에서 높은 설명력을 지니는 요인이었고, 이전재원의 설명력도 상대적으로 높았다. 이것은 지방자치제가 부활은 되었으나, 서울시 및 광역시와는 달리 도자치단체는 예산에 있어서 자주적인 재원확보 및 탄력성있는 결정능력 또는 권한이 미흡한 상태임을 추측할 수 있다. 이러한 문재해결방법의 하나는 지방정부로 이양하는 중앙정부 사무와 세원을 보다 더 자주재원확보를 보장할 수 있는 방향으로 정책조정을 하는 것이다. 둘째 가설에서 지방정부의 점증성 여부를 검증하기 위하여, 각각의 기능별 일인당 재정지출의 전년도 지출액을 설명변수로 하여 포괄모형으로 회귀분석한 결과는 전체적으로 비교적 설명력을 지닌다. 그러나, 서울시와 광역시를 대상으로 회귀분석한 결과는 상관관계검증에서는 유의미했던 변수들이 회귀분석결과에서는 대부분의 계수값이 유의미하지 않게 나왔으며, 점증성을 비롯한 대대수의 사회경계적 요인, 정치행정적인 요인, 이전재원까지도 설명변수의 설명력이 떨어진다. 결정요인의 혼합모형만으로 회귀분석하였을 경우에도 비슷한 결과를 보인다. 세 번째 가설에서 정당간의 경쟁요인에 대한 검증은 예상한대로 우리나라에서 투표율과 여당의원 의석수와 같은 정치적 변수는 무의미하게 나타났다. 정책대결 구도라기보다는 지역정당적이고 인물정당적인 한국의 정치환경에서는 정당간의 경쟁이 재정지출결정에 큰 차이를 줄 수 있는 정책적인 차이로 나타나지 못하기 때문이라고 생각한다. 반면에, 투표율의 설명력이 높지 못한 것은 지방자치단체간의 투표율 자체의 차이가 그리 크지 않기 때문이기도 하지만, 보다 근본적인 것은 지방자치가 실시되기는 하지만, 일반국민의 관심과 참여가 정책결정에 반영되는 공식적인 통로가 없기 때문인 것으로 보인다. 즉, 중앙집권적 구조에서와 마찬가지로 주민이 정치에 대한 관심을 가지고 있다하여도, 관심과 이익이 정책으로 반영되기에는 정당구조나 정치행정체제적으로 어려운 환경이기 때문이라고 생각된다. 네 번째 가설에서, 인구규모를 지방정부규모의 대리변수로 하여 휘귀분석한 결과, 지방정부지출에는 규모의 경제가 존재한다는 가설을 기각한다. 도지방자치단체를 대상으로 할 경우는 정부지출의 성격에 따라 인구규모가 클수록 지방정부의 일인당 재정지출은 줄어든다. 그러나, 규모의 경제가 존재한다 것을 일반화할 수 있는 강한 증거는 없다. 만일 가설이 기초자치단체를 대상으로 하였다면, 통제해야 할 환경이 보다 분명하여 의미있는 해석을 할 수 있었을 것으로 생각된다. 또한 광역지방자치단체라는 것은 문화 및 정서적인 차이를 보이는 역사의 산물이기 때문에 광역지방자치단체에서 규모의 경제가 발견된다 하여도 그러한 결과는 통합이나 행정구역조정의 논리의 근거가 되기에는 매우 부족할 것으로 생각된다. 본 연구의 한계는 다음과 같다. 본 연구의 목적은 선행연구들에서 지방자치실시 이후 예상되는 유의미한 지출정책 결정요인에 대한 상반된 주장들이 실제 지방자치제가 실시된 사회적인 환경에서 얼마나 설명력을 갖는가에 대하여 새로운 데이터를 가지고 검증하고, 나아가 지방자치제 초기의 정부재정지출결정에 있어서 도움이 되고자 함이었다. 그러나, 본 연구의 실증분석대상이 되는 지방자치제 실시기간을 전후로 하는 1990년대 결산자료는 자치제 실시 초기이기 때문에 축적된 자료가 부족하여, 지방자치단체별 요인분석은 할 수 없었다. 또한 결정요인이 이론적으로 갖는 한계로써 설명변수의 선택이 연구마다 차이가 나고 동일한 변수도 조작적 정의의 차이가 존재함으로 본 연구의 문제의식의 출발점이 된 선행연구 결과들과의 직접적인 비교검증이 어려웠다. 이러한 한계를 보완하기 위하여 결정요인분석 연구들에 비해서 비교적 선행연구의 모형과 변수설명, 본 연구의 실증분석에 사용하는 변수의 선택근거 및 이유에 대하여 비교적 상세하게 살펴보았다.;Analyzing the expenditure of the local government is the basis of evaluating such things as these : the decentralizes government policy after enforcing sel-government, the Hoper service according to public administration needs, and the local financial reform for it. It's premature to substantiate how the Policy determinant's been changing after enforcing self-government, because it's just been about 6years since the local parliament was organized. Among the conflicting hypothese of the preceding studies, which one would best explain about the expenditure after enforcing local government? Would a socio-economic or a political ones? If any, what would that be? This study is constituted like this. In the second chapter, 1 analyze the expenditure determinants. In the third chapter, I focus on the level of the local finance in Korea and the Problems. In the fourth chapter, four Hypotheses is concretized, based on the results of the analyses in chapter 1, 2. ◁표삽입▷ ◁표삽입▷ I use two analysis methods : Correlation analysis, Multi-regression analysis. In the latter, I compare the socio-economic factor whith the political-public administrative factor based on the settlement of accounts from 1990 to 1995, using the Hybrid model. However, these factors are not enough to explain about the local government expenditure, so I analized it with a 'comprehension model' that reflects the incrementalism model and the hybrid model. I differentiate the GIA from the economic factors in this 'comprehension model'. Because the proportions of GIA, which is under control of the central government are very large in the local government's financial resoureces. It also has the problem of equity in distribution. The results of substantial analysis are below. It shows until now, GIA explains much better than the socio-economic or the political-public administrative factors. The Hybrid model tolls us that expenditure of the previous year and GIA are the main factors of the local government expenditure. This means that there is a limit to discretionary expenditure of its own. In the second hypothesis, the incrementalism in the local government is verified by the regression analysis with the hybrid model. Its expenditure for each Functional person. In the third hypothesis, dterminants have nothing to do with political factors, such as the competition of parties(-parliamentary seats for the government Party-), the turn out of vorters, etc. Under the person orientied or region orientied political circumstance, the competition of parties don't have much influence on expenditure. On the other hand, the reason why the turnout of voters is not presuasive is that there is no big difference amomg those of local governments. It seems that there is not an official way throuch which people show their interests, and participate in the decision making. The fourth hypothesis shows that the economy of scale in the local government expenditure does not exist. It's the result of regression analyzing the scale of population for the scale of local government. In case of the provincial government, the bigger the scale of population is, the less the expenditure for each person becomes, according to the government type. But, there's no positive proof that generalizes the economy of scale exist. There are some limits to this study. In the early stage of the local government in 1990's. There is no accumulated information for the analysis of factors in each local government. In addition, the choice of explanation factors are different in each study, because of the theoretical limits. Even the same factor has difference in definition, so it's very hard to compare it with the results of the preceding study. To compensate for these limits, I precisely examined the models of the preceding study, the explanation of the factors and the foundation of choosing factors for substantial analysis.