도시 공공서비스 시설의 공급 결정요인

Abstract

1990년대 우리 사회는 지방자치실시로 지방정부의 권한과 역할 그리고 책임성이 증대되고, 지역주민들은 자신들의 지역에 대한 뚜렷한 정체의식(identity)을 갖게 되어 지방정부의 활동에 더욱 관심을 갖고, 이를 주변 지역이나 도시와 비교해가며 자신들이 누리는 공공서비스 시설 공급에 대한 요구를 적극적으로 표출하고 있다. 도시 공공서비스 시설(urban public service facility)은 도시공공서비스를 생산·공급하는 공간적 실체로서, 서비스를 배분하는 기점으로서, 서비스 공급에 대한 상징적 존재로서, 지역의 공간기능을 유지하고 주민들의 일상생활이나 산업활동, 그리고 사회활동에 필요한 기능을 직접 혹은 간접적으로 지원하고, 시설의 입지를 통하여 주민들의 심리적 안정이나 만족을 배가시키는 기능을 하므로, 지역주민의 생활에 매우 중요하다. 시설 공급의 중요성으로 인해 시설 공급의 안정성을 위하여 공급에 대한 법적 기준이 마련되어 있다. 그러나 도시마다 도시 공공서비스 시설의 공급양태는 매우 다양한 바, 이에 본 연구는 도시 공공서비스 시설의 공급이 도시마다 매우 다른 것이 어떤 요인 때문인지, 시설공급의 결정요인들을 규명하여 이러한 공급치를 설명하고자 하였다. 수요를 유발하는 지역사회의 여러 가지 특성이 공급에 영향을 미친다는 생태적 모형, 사회경제적인 특성에 의해서 차별적으로 공급이 이루어진다는 하위계층모형, 공공서비스를 공급하는 관료제의 특성이 중요하다는 관료적 모형 등의 공공서비스 공급이론에서 강조하는 주요 변수들이 우리나라 도시의 경우 어떤 영향력을 나타내는지 경험적으로 검증하였다. 본 연구는 1990년대의 도시 공공서비스 시설의 공급 결정요인을 규명하기 위하여 1991년과 1998년, 각각 74개 도시와 79개 도시를 대상으로, 총 7개 시설에 대한 14개의 종속변수에 대하여 12개의 독립변수가 미치는 영향력을 분석하였다. 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 도시 공공서비스 시설의 공급에 대한 법적 기준을 검토하고 구체적 규정이 있는 경우 실제로 이러한 기준에 따라 공급되고 있는 지를 살펴보았다. 시설에 대한 규정들은 대부분 구체적이지 않았으며, 구체적인 몇몇의 경우에도 그 기준에 맞추어 공급되고 있지 않았다. 둘째, 도시마다 도시 공공서비스 시설의 공급수준이 얼마나 다른 지 살펴보기 위하여 면적당 시설값과 인구당 시설값을 구해본 결과, 1991년, 1998년 두 해 모두 도시마다 시설공급의 차이가 상당하였다. 즉 시설에 대한 접근성과 서비스 질이 도시마다 천차만별이었다는 것이다. 셋째, 이론에 의해서 구성된 독립변수들이 종속변수에 미치는 영향력의 정도를 규명하기 위하여 다중회귀분석을 실시한 결과, 유의미한 결정요인들이 각 시설별로 시점별로 조금씩 다르게 나타났다. 1991년은 시설 전반적으로 서비스 대상요인인 인구변수, 경제활동변수, 정치참여도 변수, 도시의 계층변수 순서로 공급에 유의미한 정(+)의 영향을 미쳤다. 1998년의 경우 시설 전반적으로 서비스 대상요인인 인구변수, 경제활동변수, 도시정부의 규모요인, 도시면적요인, under class요인 순으로 공급에 유의미한 정(+)의 영향을 미쳤다. 넷째, 유의미하게 나타난 결정요인들이 시설별로 어떤 공통점이나 일관성을 보였다. 각 연도의 시설들을 제1의 결정요인이 인구요인인 경우와 경제활동요인인 경우로 유형을 분류하였다. 필수적이고 기본적인 서비스 시설, 사회보장적 서비스 시설은 유형1로 분류되었고, 발전적 서비스에 해당하는 공원과 도서관의 경우 유형2로 분류되었다. 이러한 결과를 통하여 다음의 정책적 합의를 도출하였다. 첫째, 도시 공공서비스 시설이 인구라는 기본적 수요, 잠재적 수요에 따라 공급되는 경향이 강하였다. 그러나 도시 정부는 지역주민과 지역의 특성에 따른 수요, 적극적으로 표현되는 수요에 대응해야 할 필요가 있다. 또한 경제활동이 활발할수록 발전적 서비스 혜택이 큰 것으로 나타났는데, 발전적 서비스가 삶의 질적인 측면에 매우 중요한 역할을 한다고 볼 때 이의 공급에도 지역주민의 특성을 반영시키는 것이 중요하다. 둘째, 도시 공공서비스 시설의 최소공급에 대하여는 구체적이고 실효적인 법기준을 마련하여 공급의 안정성을 도모하고, 그 이상 수준의 공급에 대해서는 지방정부의 역량과 재량에 따라 그리고 지역특성 맞게 공급될 수 있도록 해야한다. 셋째, 시설은 공급되는 서비스의 성격에 따라 이용자의 통행을 유발하거나 직접 서비스를 배달하므로, 시설과 이용자와의 거리 즉 접근성이 매우 중요하다. 그러나 1998년의 시설에 대한 접근성이 1991년에 비해 현저히 감소하였다. 이는 발전의 역행이 아니라 도농통합 행정구역 개편으로 인한 것이다. 그러나 실질적으로 도농통합 이후 도시 내의 구역별로 서비스의 질과 접근성의 측면이 어떻게 변화하였는지 검토할 필요가 있다. 넷째, 도시정부규모요인이 1998년에 중요한 변수로 등장하였다. 지방정부의 역할과 역량이 주민생활에 큰 영향을 미치게 되었다는 것이다. 이는 지방자치의 활성화로 인한 결과라고 판단된다. 도시 공공서비스 시설의 공급에 지방정부의 정책, 역할, 적극성, 의지 등이 중요한 바, 도시정부의 적극적인 공급노력이 필요할 것이다. 다섯째, 기능에 따른 분류에 의한 시설들은 결정요인들이 일정한 경향, 공통된 특성을 보였으나, 시설의 특성이라고 할 수 있는 통행과 배달 시설 즉 시설에 이용자가 직접 와야 하는 시설과 시설에서 특정 서비스를 이용자가 있는 곳으로 배달하는 시설로 구분하여 관찰하여 보았다. 그러나 일정한 특성을 발견할 수 없었다. 그러나 향후 도시 공공서비스 시설의 공급에는 시설의 특성이 적극적으로 고려되어야 할 것이다. 후속연구에서는 한 도시를 연구대상으로 삼아 도시 내의 구역들 간의 도시 공공서비스 시설의 공급양태를 상세히 연구할 필요가 있다고 생각된다. 또한 공급이론 각각에 초점을 맞춘 질적인 연구도 필요하다. 그리고 각 수요요인과 공급요인의 변수들이 시설에 따라 보다 직접적으로 사용될 수 있는 지표를 발견하기 위한 연구도 이루어져야 할 것이다. 특히 본 연구에서 사용한 소득변수와 지역주민의 참여변수에 대한 적절한 측정지표가 마련되어야 할 것이다. 마지막으로, 독립변수들을 시설의 서비스 특성이나 시설 고유의 특성에 따라 다르게 설정하여 연구해 볼 수도 있을 것이다.;The establishment of the local autonomy systems has brought on a greater need for provision of public service facilities. Moreover, need for provision of public service facilities has been increased and actively expressed. Because modern urban man's life is inextricably bound up with urban government decisions on public service facilities. Urban public service facilities are very important to urban man's life cycle. In this context, the purpose of this papers are to compare the level of service facilities distribution within Korean cities, find the determinants urban public service facilities provisions or distributions, and make a policy implication derived from analysis results. In order to achieve above goals, this study focuses particularly on the service facilities such as postal facility, police facility, fire station, urban park facilities, high school, public library, public health center. These services are none the less essential to everyday life and often regarded as important by the public. This study focuses physical facility, one of the inputs of urban public service distributions. The studies on local government activities have been developed in two directions at large. The one has focused the mechanism of government activities, and aimed to find how the mechanism functions, who participate the decision-making process and what are the roles and the decision rnaking patterns, the other has focused the results of such activities, that is, who takes the benefits from the activities and assumes the burdens of the activities. By the way, the former can not explain the results of such activities and the latter can not explain how the problem can be resolved. Therefore, it is required to study at the same time the process and the results of local government activities. But this study focuses the results of local government activities or the input for local government activities. The unit of analysis is city regardless of metropolitan city or medium or small city. There were 74 cities in 1991 and 79 cities in 1998. The analytical framework was derived from three theoretical model about the distribution of public service, that is, the ecological model, the under class model, and the bureaucratic model. The ecological model posits a rational allocation process the distributed services according to some notion of service need. Represented by more rational economic and technical criteria, this process considers some index of neighborhood conditions. Predictive variables tend to be service specific and reflect a variety of physical, social and economic conditions that affect service delivery. It is the attributes of neighborhoods themselves that explain observed patterns. The under class model stresses the importance of over discrimination or, alternatively, of favoritism to certain groups in the city. It posits that decision makers respond to economic, racial and political power in their allocation decisions. The bureaucratic model posits a set of bureaucratic decision rules that dictates service delivery pattern. These bureaucratic decision rules are devised by bureaucrats and service personnel with some consideration of professional norms, demand, need, equity, and perhaps even polities. According to this theoretical model, the important variables in this study are social economic status, geographical, physical and political factors including business activities, population, characteristics of service agency. This variables was restructured on the basis demand side and supply side. Statistical data analysis was conducted by SPSS windows program. Descriptive analysis, correlation analysis, multiple regression analysis was conducted. The major findings of this study are as follows. First, according to the result of descriptive analysis, the level of supplied public service facility was very different throughout all cities. And the law of public service facilities didn't have an effect on distribution of facilities. The present laws need to be supplemented to secure minimum level of public service facility distribution. That is legal standards should be established for minimum service level. Second, population factor and business activity factor was very significant in 1991 and 1998. These are potential demands. Particularly business activity factor is regarded as a catalyst because of inducing a floating population. Urban government must be more responsive to potential and expressed demand, the attributes of neighborhoods, and the characteristics of city areas. Third, the accessibility is very important because facility is located point area. The further distances between user and facility, the worse service quality because service provision or delivery cost is increased. The accessibility factor is significant in 1998. But the degree of accessibility was decreased because of readjustment of jurisdiction toward city-county government consolidation. Equality of service facilities provision within consolidated jurisdiction need to be explored. Fourth, the result of regression analysis shows that the size or ability of urban government played an important role in service facilities provision in 1998. Activation of the local autonomy systems provided a room for urban government to have an effect or urban man's life. An active attitude of urban government for public service policy is required. Future study of urban public service facilities in Korea is required to refine service needs variables and service agency variables. It needs to improve validity of proxy variables. And it is necessary to explore the distribution patterns of public service facility. It is required for the studies to focus particularly the bureaucratic decision rule and decision making patterns or process in Korea service agencies.