행정수도이전정책에 관한 연구

Abstract

한 국가의 정책은 국민생활의 모든 부문에 영향을 미치는데 그 효과가 질적으로 심화되고 양적으로 확대되고 있는 추세이다. 이렇게 중대한 정책집행에서 정책의제의 형성에는 누가 참여하며, 의제형성의 주체는 누구인가? 정책결정과정은 누가 주도하며, 이 과정에서 영향력을 행사하는 행위자(혹 참여자)는 누구인가? 또 정부 밖에 있는 외부집단(outside group)의 영향력 행사는 어떠한가? 이러한 의문들이 정책과정이나 정치과정에 있어서의 참여와 관련된 질문들이다. (채경석 ; 2005, 228) 정책이 결정되는 과정에는 많은 행위자들이 참여하여 이들 간에 활발한 이익투입활동이 일어나고 정책은 그 결과로 이루어지는 상호조정과 타협의 산물이다. 이러한 정책과정의 결정에 직접적인 영향을 미치는 공식적 참여자들이 있는가 하면, 간접적으로 영향을 미치는 비공식적 참여자들이 있다. 정책결정과정은 처음에 문제를 제기하고 이에 따라 정책의제를 설정하면서 정책형성 단계로 넘어가게 된다. 그리고 정책대안 및 채택단계까지가 정책결정과정이라 할 수 있다.(유 훈. 2002) ‘신행정수도 충청권 건설’ 안은 2002년 대선(大選) 때 민주당 노무현 후보의 선거 공약사항이었다. “수도권 과밀해소와 국토의 균형발전을 위해 충청권에 새로운 행정수도를 건설하고 청와대와 국회, 중앙행정기관을 이전한다.”는 것이었다. 노 후보는 16대 대통령으로 당선되고 신행정수도 추진을 위한 신행정수도기획단이 구성되고, 건설교통부에 신행정수도건설지원단이 설치되면서 추진체계가 마련되었다. 뒤이어「신행정수도의건설을위한특별조치법안」이 국회를 통과하고, 2004년 8월에 행정수도이전 후보지(연기·공주 지역)가 최종 결정되었다. 한편 행정수도이전을 반대하는 사람들은 행정수도이전 사업이 위헌적 요소를 내포하고 있다고 헌법재판소에 헌법소원을 제출하였다. 2004년 10월 헌재의 위헌 결정으로 행정수도이전정책은 정책결정으로서의 최대 위기를 맞이하였다. 그에 따른 정부의 후속대안조치 발표로 각각의 정치세력들은 나름대로의 정치적 이해관계 등을 고려하여 신중한 입장을 보였으며, 일반 국민들은 개인적 신념이나 정치적 이해관계에 따라 입장이 양분되는 가운데 2005년 여·야의 조율로써 부처이전이라는 최종 합의에 이르게 되었다. 본 논문에서 정책네트워크와 행정수도이전정책과의 관계를 설명하기 위하여 정책네트워크에 대한 참여자의 특성을 고찰하였다. 또한 정책네트워크의 특성을 통해 정책결과가 어떻게 나타났는지 설명하고자 했다. 본 논문에서 나타난 정책네트워크의 특징을 살펴보면, 첫째, 모든 정책단계에서 주도적 역할을 담당하는 공무원의 정책목표가 일관성을 가지고, 강력하게 추진하려는 데서 다른 정책행위자들의 갈등과 협력의 상호작용이 일어났으며, 헌법재판소의 위헌판결로 인해 정책내용의 부분수정이 있었지만 수도이전정책은 결정되었다. 둘째, 공식적인 참여자의 역할과 권한, 그리고 기능이 비공식적 참여자에 비해 두드러졌는데, 이는 정책의 사안이 중대하고 전문성을 요하는 정책이기 때문일 것이다. 그러나 모두의 이해관계가 얽혀 있어 갈등만 증폭될 뿐 합의나 공통의 정책 산출에는 실패하였다. 정책결정과정의 정책네트워크에서 공식적 참여자는 하위정부모형이, 비공식적 참여자는 이슈네트워크 모형이 나타났다. 그 이유는 정부를 주축으로 하는 공식적 참여자는 소수의 행위자들이 정책결정을 지배하며 폐쇄적이고 안정적인 관계를 유지하고 있기 때문이다. 행정수도이전정책과 행정중심복합도시정책 형성과정에 행정관료, 입법가, 보좌관, 이익집단의 관계자들이 지속적이고도 반복적인 상호작용을 통해 정책결정과정에 중요한 영향을 미쳤다. 정책과정의 다양한 측면에서 행사되는 견고한 통제성과 참여자들 간의 상호지지를 중요하게 여겼다. 상호작용과정에서 행정관료는 입법기관의 입법가들과 보좌관들에게 필요한 전문가적 지식과 조언을 제시하며, 이를 바탕으로 관료들은 정책결정의 권한을 공유했다. 참여하는 이익집단의 수는 많지 않으며, 공통된 이해관계를 바탕으로 하기 때문에 이들의 관계는 갈등관계로 볼 수 없다. 즉, 정책결정은 그 결정의 영향을 받게 될 당사자들 간의 조용한 협상에 의한 합의를 통해 이루어졌다. 한편, 비공식적 참여자들은 그 구성원들이 관료, 정치인과 그들의 집단, 조직화된 시민단체, 정책에 대해 생각하고 연구하는 대학 및 기타 연구기관들로서 분야별로 구성원들은 관심사항을 공유하고 서로 상대방이 유용하게 활용할 수 있는 자원을 가지고 있다는 이유 때문에 정기적으로 상호접촉 했다. 결국 정책네트워크 모형은 정책결정의 요인을 밝혀내는데 있어서 구조적 측면과 행위자 측면을 아울러 살펴볼 수 있다는 점에서 유용하다. 정책이 합리성과 일관성 그리고 효과성을 유지하기 위해서는 정책을 둘러싼 다수의 정책참여자들 간의 개방성과 연계성, 그리고 상호작용 측면에서 개방적이고 수평적이며 협력적인 네트워크를 나타내어야 하지만 공식적 참여자의 역할만 강조되는 정책이 되고 말았다.;“Relocation Administrative Capital Policy in Chungcheong Province" that was proposed by 16th presidential candidate Roh Moo-hyun as one of his election pledges in the end of election campaign is taking a shape with special law on it after his election. But as great task in national level, this plan still bears wide range of criticism. The validity regarding to the purpose of the policy is the name of the game. The government has issued the blue paper on relocation of capital main ideas on the political guideline of 3 grand state vision : (1) Equally living developmental standard society (2) Development of a balanced nation (3) New north eastern asian period of prosperity This study will explain the participants of "Relocation of Administrative Capital Policy." There were many official participants and unofficial participants. The official participants are a 30-membered committee of Relocation of Administrative Capital. They had driven force of this public policy and made up public service personnel(especially Ministry Construction & Transportation, etc.), nongovernmental delegates, hearsaies, a few of interest group. (ex. Korea Land Corporation, Korea Research Institute For Human Settlement, Korea National Housing Corporation, etc.) They were all official participants. Also unofficial pariticipants had attended. A large number of self-governing bodies(Chungcheong Province, Seoul, etc.), NGO, Political parties, citizen, the presses, etc. The study questions are as follows. First, who holds a key post in the policy process of "relocation of administrative Capital", who are disputing related issues in the policy process of the policy network. Second, what is the model of policy network, sub-government or issue network. The study was made, using the literature review & interview depending on the qualitative approach and the coverage period is from 2003 to 2005. The results of this dissertation can be summarized as follows. First, The Committee is the key post in the policy process of relocation of administrative Capital. The committee had a voting right of important political problems. They had leaded every cases after due deliberation. Especially a choice of location, a plan of administrative branches' removal, etc. The unofficial participants had exercised their influence over the policy. They behaved various of rally, a signature-seeking campaign, a social gathering, debates and a press interview. etc. But unofficial participants' action were roudabout. Second, this study will take a good look at the model of policy network. the official participants' model were sub-government. Due to the internal cities made up the National Assembly standing Committee, bureaucrats and a few of open-door's interest group. They connected and shared the policy problem. The unofficial participants' network-model were issue network. They had linkaged the policy between agreement and opposition. But they were open-doored, a fluid situation. They were separated opinion. One side (especially Chungcheong Province) took interest in the policy, but the other side (especially the National region, NGOs) made a protest animatedly. The Korean Constitutinal Court decided on October 21, 2004, that the special law for construction of a new administrative Capital away from Seoul is unconstitutional. Therefore, all operations and policy for relocating the Capital that the Roh Moo-hyun government carried out are invalid. After that the opposition's group rapidly decreases with the enforcement of network, but the official participants must start all over again. They altered their name and reformed a system. But it was not exchanged the members, policy network, and political goals. The implications of this study are as follows. This study overcomes the limitation of a previous study that there were in period and deals with a chain of the policy process about the unofficial participants. Because the opposition group that was shown in the policy process of the network still is participating in the process of unofficial participants this work has the important signisficance.